Συμβούλιο της Επικρατείας (Ε΄ Τμήμα)

Αριθ. 7/2026

Πρόεδρος: Χ. Ντουχάνης, Αντιπρόεδρος

Μέλη: Χ. Λιάκουρας, Δ, Βασιλειάδης, Σύμβουλοι, Μ. Μπαμπίλη, Ζ. Θεοδωρικάκου, Πάρεδροι

Εισηγήτρια: Ζ. Θεοδωρικάκου, Πάρεδρος

Δικηγόροι: Ε. Κιουσοπούλου, Σ. Κοσμά, Ε. Γκα­ράνη, Πάρεδροι ΝΣΚ, Α. Χαροκόπου, Σ. Βλαχόπουλος, Ε. Πετρόπουλος

Η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και η περιβαλλοντική αδειοδότηση του έργου «Εγκατάσταση Αναβατορίου Ατόμων για το Κάστρο της Μονεμβασίας» συναρτάται με την έκδοση απόφασης του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία εγκρίνεται η εκτέλεση έργου επί ή πλησίον μνημείου, εντός αρχαιολογικού χώρου ή ιστορικού τόπου, απαιτείται για την εκτέλεση του έργου, και τα αρμόδια όργανα οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, όπως τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες. Με απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού, κατόπιν ομόφωνης γνωμοδότησης του ΚΑΣ, εγκρίθηκε η χωροθέτηση αναβατορίου ατόμων για την Άνω Πόλη της Μονεμβασίας, με σκοπό την πρόσβαση ηλικιωμένων ατόμων και ατόμων με κινητικές δυσκολίες, για την ταχύτερη προσέγγιση σε αυτή στο πλαίσιο αντιμετώπισης έκτακτων αναγκών και για τη μεταφορά υλικών για τη συντήρηση των μνημείων της Άνω Πόλης. Η μηδενική λύση αποκλείεται με μόνη αιτιολογία ότι το σενάριο «do nothing» δεν λύνει το ζήτημα της προσβασιμότητας στα άτομα με ειδικές ανάγκες, χωρίς να σταθμίζονται το επιδιωκόμενο όφελος με το κόστος (περιβαλλοντικό, οικονομικό, κοινωνικό) από την κατασκευή του έργου.

(…).

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την πληρεξούσια των αιτούντων, η οποία ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, τους πληρεξούσιους του καθ’ ού Δήμου και των παρεμβαινόντων και τις αντιπροσώπους των Υπουργών, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της (…).

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση: α) της 44351/5.6.2024 απόφασης του Γενικού Διευθυντή Χωροταξικής, Περιβαλλοντικής και Αγροτικής Πολιτικής της Αποκεν­τρωμένης Διοίκησης Πελοποννήσου, Δυτικής Ελλάδας και Ιονίου, με την οποία εγκρίθηκαν οι περιβαλλοντικοί όροι του έργου «Εγκατάσταση Αναβατορίου Ατόμων για το Κάστρο της Μονεμβασίας» στη ΔΕ Μονεμβασίας του ομώνυμου Δήμου, της Περιφερειακής Ενότητας Λακωνίας της Περιφέρειας Πελοποννήσου, β) της 215876/17.5.2024 απόφασης της Γενικής Διευθύντριας Αρχαιοτήτων και Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Υπουργείου Πολιτισμού, όπως επαναλήφθηκε στο ορθό στις 5.7.2024, με την οποία εγκρίθηκε η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων για το ως άνω έργο και γ) της ...../2024 απόφασης, που περιλαμβάνεται στο υπ’ αριθ. ..../28.5.2024 πρακτικό, της Δημοτικής Επιτροπής του Δήμου Μονεμβασίας, με την οποία κατακυρώθηκε το αποτέλεσμα του μειοδοτικού διαγωνισμού ανοικτής διαδικασίας στον ανάδοχο της σύμβασης με τίτλο «Προμήθεια και Εγκατάσταση αναβατορίου ατόμων για το Κάστρο της Μονεμβασίας, εκτιμώμενης αξίας 5.766.000 ευρώ» (…).

4. Επειδή, το πρώτο αιτούν σωματείο, με έδρα τη Μονεμβασία, έχει, σύμφωνα με το προσ­κομισθέν καταστατικό του, ως σκοπό την προστασία της Μονεμβασίας και την ανάδειξη του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντός της και την αειφόρο ανάπτυξη της περιοχής. Περαιτέρω, το δεύτερο αιτούν έχει, κατά το προσκομισθέν καταστατικό του, σκοπό να συμβάλλει με κάθε μέσο στην προστασία και την ορθή διαχείριση της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της χώρας μας και για την υλοποίησή του μπορεί να προβαίνει σε κάθε ενέργεια για τη διατήρηση του ιδιαίτερου χαρακτήρα στοιχείων του περιβάλλοντος. Η τρίτη αιτούσα, μη κερδοσκοπική αστική εταιρεία, έχει ως σκοπό, μεταξύ άλλων, την προστασία του περιβάλλοντος, με ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία της χλωρίδας, της πανίδας, των ανθρωπογενών τοπίων και της πολιτιστικής και αρχιτεκτονικής κληρονομιάς ιδιαίτερα στην ελληνική περιφέρεια, όπως προκύπτει από το προσκομισθέν καταστατικό της. Περαιτέρω, οι αιτούντες, φυσικά πρόσωπα, φέρονται, σύμφωνα με τα προσκομισθέντα στοιχεία, ως ιδιοκτήτες ακινήτων στην Κάτω Πόλη της Μονεμβασίας. Με αυτά τα δεδομένα, οι αιτούντες, επικαλούμενοι ότι η εκτέλεση των προσβαλλόμενων πράξεων θα προκαλέσει βλάβη στο μνημειακό σύνολο, το τοπίο και το προστατευόμενο φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον της περιοχής, με έννομο συμφέρον ζητούν την ακύρωση των προσβαλλόμενων πράξεων (…).

6. Επειδή, κατά τα παγίως κριθέντα, με τις διατάξεις του άρθρ. 24 §§ 1 και 6 του Συντάγματος καθιερώνεται αυξημένη προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών πολιτιστικών αγαθών που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν λόγω της ιστορικής, καλλιτεχνικής ή επιστημονικής σημασίας τους την εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας. Η προστασία αυτή περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τη διατήρηση των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων στο διηνεκές, από αυτόν δε τον συνταγματικό κανόνα απορρέει η απαγόρευση επεμβάσεων επί των αρχαίων και κατασκευών και χρήσεων πλησίον αυτών, μη συμβατών προς την κατά προορισμό χρήση τους (ΟλΣτΕ 1761/2019, 3279/2003). Εξάλλου, η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος οργανώνεται και εξειδικεύεται με τις διατάξεις του αρχαιολογικού νόμου (ήδη ν. 4858/2021 «Κύρωση Κώδικα νομοθεσίας για την προστασία των αρχαιοτήτων και εν γένει της πολιτιστικής κληρονομιάς», Α΄ 220), στις οποίες ορίζονται, μεταξύ άλλων, οι προϋποθέσεις επεμβάσεων σε ακίνητο μνημείο και στο περιβάλλον του, καθώς και σε αρχαιολογικούς χώρους και σε τόπους που έχουν χαρακτηρισθεί ως ιστορικοί (βλ. ΟλΣτΕ 1761/ 2009, 676/2005, 3454/2004, 2175/2004). Συγκεκριμένα, στο άρθρο 10 του ν. 4858/2021 ορίζονται τα εξής: «1. Απαγορεύεται κάθε ενέργεια σε ακίνητο μνημείο, η οποία είναι δυνατόν να επιφέρει με άμεσο ή έμμεσο τρόπο, καταστροφή, βλάβη, ρύπανση ή αλλοίωση της μορφής του. 2. ... 3. Η εγκατάσταση ή η λειτουργία βιομηχανικής, βιοτεχνικής ή εμπορικής επιχείρησης, η τοποθέτηση τηλεπικοινωνιακών ή άλλων εγκαταστάσεων, η επιχείρηση οποιουδήποτε τεχνικού ή άλλου έργου ή εργασίας, καθώς και η οικοδομική δραστηριότητα πλησίον μνημείου, επιτρέπεται μόνο μετά από έγκριση του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, η οποία εκδίδεται ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου. Η έγκριση χορηγείται εάν η απόσταση από ακίνητο μνημείο ή το άμεσο περιβάλλον του ή η σχέση με αυτά είναι τέτοια ώστε να μην κινδυνεύει να προκληθεί άμεση ή έμμεση βλάβη αυτών, λόγω του χαρακτήρα του έργου ή της επιχείρησης ή της εργασίας. ... 4. Για κάθε εργασία, επέμβαση ή αλλαγή χρήσης σε ακίνητα μνημεία, ακόμη και αν δεν επέρχεται κάποια από τις συνέπειες της § 1 σε αυτά, απαιτείται έγκριση που χορηγείται με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου. Για την υλοποίηση έργων σε κηρυγμένα μνημεία, χρηματοδοτούμενων από εθνικούς πόρους ή συγχρηματοδοτούμενων από πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή άλλων διεθνών οργανισμών, από φορείς εκτός των υπηρεσιών του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, απαιτείται απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, η οποία εκδίδεται κατόπιν διατύπωσης γνώμης από το αρμόδιο Συμβούλιο ... 6. Στις περιπτώσεις που απαιτείται έγκριση σύμφωνα με τις προηγούμενες παραγράφους, αυτή προηγείται από τις άδειες άλλων αρχών που αφορούν την επιχείρηση ή την εκτέλεση του έργου ή της εργασίας και τα στοιχεία της αναγράφονται με ποινή ακυρότητας στις άδειες αυτές. ... 7. … 8. ...». Περαιτέρω, στο άρθρο 12 § 4 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι «Οι διατάξεις των παραγράφων 1 έως 6 του άρθρου 10 εφαρμόζονται αναλόγως και για τους αρχαιολογικούς χώρους ...» . Εξάλλου, στο άρθρο 17 ορίζεται ότι: «Με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, η οποία εκδίδεται ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου, συνοδεύεται από διάγραμμα οριοθέτησης και δημοσιεύεται μαζί με αυτό στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτάσεις ή σύνθετα έργα του ανθρώπου και της φύσης σύμφωνα με τις ειδικότερες διακρίσεις του τέταρτου εδαφίου του άρθρου 2 χαρακτηρίζονται ιστορικοί τόποι. Στους ιστορικούς τόπους εφαρμόζονται αναλόγως τα άρθρα 12, 13, 14, 15, 15Α, 15Β, 15Γ». Τέλος στο άρθρο 73 § 10 ορίζεται ότι: «Πολιτιστικά αγαθά που έχουν χαρακτηρισθεί ως προστατευόμενα σύμφωνα με τις διατάξεις της προϊσχύουσας νομοθεσίας προστατεύονται στο εξής κατά τις διατάξεις του παρόντος, χωρίς να απαιτείται ο εκ νέου χαρακτηρισμός τους ...». Από τις εν λόγω διατάξεις προκύπτει ότι η έκδοση της αποφάσεως του Υπουργού Πολιτισμού με την οποία εγκρίνεται η εκτέλεση έργου επί ή πλησίον μνημείου, εντός αρχαιολογικού χώρου ή ιστορικού τόπου, συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για την εκτέλεση του έργου αυτού, πρέπει δε κατά την έκδοσή της ο Υπουργός Πολιτισμού να έχει υπόψη του όλες τις παραμέτρους σχετικά με τις επιπτώσεις από την κατασκευή του εν λόγω έργου στα αγαθά, τα οποία εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του (πρβλ. ΟλΣτΕ 2175/2004, ΣτΕ 2834/2019, 2842/ 2018 κ.ά.). Ο κανόνας, εξάλλου, αυτός, περιεχόμενο του οποίου είναι η, καταρχήν χρονική προτεραιότητα της αρχαιολογικής έγκρισης έναντι της εκτέλεσης του έργου, δεν αφορά και στην περιβαλλοντική αδειοδότηση του τελευταίου, η οποία, εφόσον συντρέχει περίπτωση, συνιστά ομοίως προϋπόθεση για την εκτέλεσή του. Είναι, βεβαίως, διαφορετική η περίπτωση, κατά την οποία το Υπουργείο Πολιτισμού αποφαίνεται επί συγκεκριμένης ΜΠΕ, στο στάδιο αυτό, η οποία (ΜΠΕ) υποβάλλεται πράγματι προς έγκριση πριν από την έκδοση της ΑΕΠΟ.

7. Επειδή, εξάλλου, η προστασία του τοπίου, αρχικά είχε υπαχθεί στην αρχαιολογική νομοθεσία και συγκεκριμένα στον ν. 1469/1950 (Α΄ 169), βάσει των άρθρ. 1 και 5 του οποίου ήταν δυνατή κήρυξη ορισμένης περιοχής ως “τόπου ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους” από τον αρμόδιο υπουργό για την προστασία των αρχαιοτήτων. Ήδη, το τοπίο αποτελεί αντικείμενο προστασίας της περιβαλλοντικής, ιδίως, νομοθεσίας, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στις διατάξεις των άρθρων 18 και 19 του ν. 1650/1986 (Α΄ 160). Πε­ραιτέρω, με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου, που υπεγράφη στις 20 Οκτωβρίου 2000 στη Φλωρεντία, το “τοπίο” υπήχθη σε ειδικό καθεστώς, το οποίο, χωρίς να προβλέπει ειδικά μέτρα για την άμεση προστασία του, εδραιώνει την αντίληψη ότι αυτό έχει και βαρυσήμαντη πολιτιστική διάσταση και αποτελεί μέρος της ταυτότητας των ανθρώπων, επιβάλλει δε την ένταξη της προστασίας του τοπίου στις επιμέρους κρατικές πολιτικές (άρθρο 5). H έννοια του “τοπίου”, κατά την εν λόγω Σύμβαση, ορίζεται κατά τρόπο ευρύτατο (άρθρο 2) και περιλαμβάνει κάθε είδους (χερσαίες, θαλάσσιες, αγροτικές, αστικές) και ποιότητας (εξαιρετικές, κοινές, υποβαθμισμένες) περιοχές. Η Σύμβαση αυτή, με την οποία ανατέθηκε στα συμβαλλόμενα μέρη η εισαγωγή στην εσωτερική έννομη τάξη τους των μέτρων προστασίας, διαχείρισης και σχεδιασμού των τοπίων (άρθρο 6 § Ε΄), κυρώθηκε με τον ν. 3827/2010 (Α΄ 30). Ακολούθησε η έκδοση του ν. 3937/2011 (Α΄ 60), το άρθρο 6 § 4 του οποίου αντικατέστησε το άρθρο 21 του ν. 1650/ 1986 και, με τον τρόπο αυτό, ενέταξε στην περιβαλλοντική νομοθεσία, αντί της αρχαιολογικής, εξουσιοδοτική διάταξη για την έκδοση απόφασης του ΥΠΕΚΑ, αντί του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία θα εξειδικεύονται τα γενικά και ειδικά μέτρα προστασίας του τοπίου, που προβλέπονται στα άρθρα 5 και 6 της Σύμβασης της Φλωρεντίας.

8. Επειδή, όπως έχει κριθεί, η προβλεπόμενη από το άρθρ. 10 του αρχαιολογικού νόμου αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού αποσκοπεί, κατ’ εξαίρεση, και στην προστασία του τοπίου, στην περίπτωση των τόπων “ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους”, κατά την παλαιότερη και τυπικώς ισχύουσα ακόμη νομοθεσία (ν. 1469/ 1950), η οποία αφορά περιοχές που έχουν χαρακτηρισθεί με αρμοδίως εκδιδόμενη διοικητική πράξη και βάσει ειδικής διοικητικής διαδικασίας, ως τόποι αυτής της κατηγορίας (βλ. ΟλΣτΕ 1761/ 2019), όπως στην ένδικη υπόθεση η χερσόνησος της Μονεμβασίας. Εν όψει, δε, του ότι, ήδη, το τοπίο εμπίπτει στην προστασία της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, στο πλαίσιο της διαδικασίας περιβαλλοντικής αδειοδότησης έργου εξετάζονται οι επιπτώσεις στο τοπίο από τη ΜΠΕ.

9. Eπειδή, περαιτέρω, στο πλαίσιο της επιταγής του άρθρου 24 § 1 του Συντάγματος για τη λήψη προληπτικών μέτρων προστασίας του περιβάλλοντος θεσπίσθηκαν οι διατάξεις περί εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων του άρθρου 4 του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), όπως ίσχυαν αρχικά και εν συνεχεία αντικαταστάθηκαν από τις περί περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεως διατάξεις του ν. 4014/2011 (Α΄ 209). Στο άρθρο 1 § 1 και 4 του ν. 4014/2011 (Α΄ 209) ορίζονται τα εξής: «1. Τα έργα και οι δραστηριότητες του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, των οποίων η κατασκευή ή λειτουργία δύναται να έχουν επιπτώσεις στο περιβάλλον, κατατάσσονται σε δύο κατηγορίες (Α και Β) ανάλογα με τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον. Η πρώτη κατηγορία (Α) περιλαμβάνει τα έργα και τις δραστηριότητες ,τα οποία ενδέχεται να προκαλέσουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και για τα οποία απαιτείται η διεξαγωγή Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) προκειμένου να επιβάλλονται ειδικοί όροι και περιορισμοί για την προστασία του περιβάλλοντος σχετικά με το συγκεκριμένο έργο ή δραστηριότητα, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στα άρθρα 2, 3 και 4 του παρόντος. Τα έργα και οι δραστηριότητες της κατηγορίας Α κατατάσσονται: α) σε αυτά που ενδέχεται να προκαλέσουν πολύ σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και αποτελούν την υποκατηγορία Α1 και β) σε αυτά που ενδέχεται να προκαλέσουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και αποτελούν την υποκατηγορία Α2. ... 4. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, που εκδίδεται εντός ενός μηνός από τη δημοσίευση του παρόντος, τα δημόσια ή ιδιωτικά έργα και δραστηριότητες που υπόκεινται στις ρυθμίσεις του νόμου, κατατάσσονται στις κατηγορίες και υποκατηγορίες του άρθρου 1, καθώς και σε ομάδες κοινές για όλες τις κατηγορίες.». To άρθρο 2 του ίδιου νόμου, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 9 § 2 του ν. 4685/2020 (Α΄ 92), ορίζει τα εξής: «1. Για την πραγματοποίηση νέων έργων ή δραστηριοτήτων κατηγορίας Α ή τη μετεγκατάσταση ήδη υφισταμένων απαιτείται διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης με τη διεξαγωγή ΜΠΕ και έκδοση Απόφασης Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (ΑΕΠΟ). ... 4. Για κάθε νέο έργο ή δραστηριότητα απαιτείται γνώμη του Υπουργείου Πολιτισμού και Τουρισμού σχετικά με το εάν η περιοχή όπου χωροθετείται το έργο ή η δραστηριότητα είναι αρχαιολογικού ενδιαφέροντος ... Για το σκοπό αυτόν αποστέλλεται αντίγραφο του φακέλου της ΜΠΕ στην αρμόδια αρχαιολογική υπηρεσία σε ηλεκτρονική μορφή εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Σύμφωνη γνώμη απαιτείται εφόσον το έργο ή η δραστηριότητα χωροθετείται εν όλω ή εν μέρει εντός κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου, Ζωνών Προστασίας Α΄ και Β΄ ή πλησίον αρχαίου κατά την έννοια των άρθρων 12, 13 και 10 § 3, αντίστοιχα, του ν. 3028/2002 (Α΄ 152). Η σύμφωνη γνώμη του προηγούμενου εδαφίου επέχει θέση απόφασης έγκρισης, κατά τα προβλεπόμενα στις διατάξεις των άρθρων 10, 12 και 13 του ν. 3028/2002 (Α΄ 152). Ειδικά για την περιβαλλοντική αδειοδότηση νέων ή για την οποιαδήποτε τροποποίηση έργων ή δραστηριοτήτων κατάταξης Α1 και Α2, εφόσον απαιτείται προηγούμενη διατύπωση γνώμης συλλογικού οργάνου, αρμόδιο ορίζεται, κατά περίπτωση, το Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο ή το Κεντρικό Συμβούλιο Νεοτέρων Μνημείων ... 10. Η ΑΕΠΟ αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση κάθε διοικητικής πράξης που απαιτείται κατά περίπτωση, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις για την πραγματοποίηση ή λειτουργία του έργου ή της δραστηριότητας». Στο άρθρο 11 § 4 του ν. 4014/2011 ορίζεται ότι: «Τα περιεχόμενα του φακέλου της ΜΠΕ ανά υποκατηγορία έργου ή δραστηριότητας, τυχόν απαιτούμενες γνωμοδοτήσεις φορέων, το περιεχόμενο της ΜΠΕ και τα λοιπά συνοδευτικά στοιχεία καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, ανάλογα με το είδος του έργου ή της δραστηριότητας. Τα περιεχόμενα της μελέτης εμπεριέχουν τουλάχιστον τα αναφερόμενα στο Παράρτημα II». Kατ’ εξουσιοδότηση της τελευταίας αυτής διάταξης εκδόθηκε η οικ. 170225/ 2014 (Β΄ 135) απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής περί εξειδίκευσης των περιεχομένων των φακέλων περιβαλλοντικής αδειοδότησης έργων και δραστηριοτήτων της Κατηγορίας Α, ενώ κατ’ εξουσιοδότηση του ανωτέρω άρθρου 1 § 4 του ίδιου νόμου εκδόθηκε η ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/17185/1069/ 2022 απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας (Β΄ 841), σύμφωνα με την οποία οι κρεμαστοί ή σχοινιοκίνητοι σιδηρόδρομοι (τελεφερίκ) εμπίπτουν στην υποκατηγορία Α2 της Ομάδας 1ης. «Έργα χερσαίων και εναέριων μεταφορών» ως έργο οδοποιίας (α/α 23).

10. Επειδή, υπό το φως της συνταγματικής διατάξεως του άρθρου 24 § 1 είχε κριθεί καθ’ ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 4 του ν. 1650/1986 ότι ως «έναρξη πραγματοποιήσεως» έργου, από την οποία πρέπει να προηγείται η έγκριση περιβαλλοντικών όρων, θεωρείται όχι μόνο η υλική ενέργεια εκτελέσεώς του, αλλά και η έκδοση οποιασδήποτε διοικητικής πράξεως, η οποία αποτελεί προϋπόθεση για την έναρξη της κατασκευής συγκεκριμένου έργου από δημόσιο ή ιδιωτικό φορέα. Τούτο δε ρητώς ορίζεται πλέον στην προεκτεθείσα § 2 του άρθρου 10 του ν. 4014/2011. Τέτοια πράξη είναι κατ’ αρχήν και εκείνη με την οποία προκηρύσσεται διαγωνισμός για την εκτέλεση συγκεκριμένου έργου (βλ. ΣτΕ 288/2024 επτ., 567/2022 επτ., 1718/ 2019, 400/2014, 464/2013, 1186/2006, 526/2003 Ολ., 2755/1994 Ολ., 1038/1993 Ολ., ως προς τον κανόνα και ΣτΕ 51/2023, 222/2018, 1986/2013, όπου η ΑΕΠΟ έπεται της προκήρυξης, σε περιπτώσεις διαγωνιστικής διαδικασίας για την επιλογή αναδόχου κατασκευής και λειτουργίας έργου επεξεργασίας αποβλήτων με ΣΔΙΤ ή κατ’ εφαρμογή των διατάξεων περί ανταγωνιστικού διαλόγου). Περαιτέρω, με τις διατάξεις αφενός του προαναφερθέντος άρθρου 10 του ν. 4858/ 2021 και, αφετέρου, του ανωτέρω άρθρου 2 του ν. 4014/2011 θεσπίζονται δύο εκ παραλλήλου ισχύουσες διαδικασίες, μεταξύ των οποίων δεν υφίσταται χρονική ιεράρχηση και, επομένως, κατ’ αρχήν, δεν είναι υποχρεωτική κατά νόμον η τήρηση ορισμένης σειράς για την έκδοση των σχετικών πράξεων (πρβλ. ΣτΕ 102/ 2018 επταμ., σκ. 16, ΣτΕ 676/2005 Oλ. σκ. 6, 3454/2004 Ολ. σκ. 7, 2175/2004 Ολ. σκ. 11). Εξάλλου, ειδικά στην περίπτωση περιβαλλοντικής αδειοδότησης έργου εντός αρχαιολογικού χώρου ή των Ζωνών προστασίας αυτού Α και Β, ήδη με το άρθρ. 2 § 4 του ν.4014/2011, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρ. 9 § 2 του ν. 4685/2020, προβλέπεται διαδικασία παροχής “σύμφωνης γνώμης” από τον Υπουργό Πολιτισμού, κατόπιν γνωμοδότησης του αρμόδιου συλλογικού οργάνου (ΚΑΣ ή ΚΣΝΜ), η οποία, κατά τα οριζόμενα στην εν λόγω διάταξη, “επέχει θέση έγκρισης” του άρθρου 10 του αρχαιολογικού νόμου. Κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, η εν λόγω πράξη των αρμοδίων οργάνων του Υπουργείου Πολιτισμού στο πλαίσιο της διαδικασίας περιβαλλοντικής αδειοδότησης εκδίδεται είτε κατ’ ενάσκηση γνωμοδοτικής αρμοδιότητας από το αρμόδιο Συμβούλιο, σύμφωνα και με το γράμμα της διάταξης που αναφέρεται σε “σύμφωνη γνώμη” (βλ. ΣτΕ 1646/2018, σκ. 11), είτε κατ’ ενάσκηση αποφασιστικής αρμοδιότητας από τον Υπουργό κατόπιν γνωμοδότησης του αρμόδιου Συμβουλίου, οπότε αποτελεί ταυτόχρονα την άδεια-έγκριση του αρχαιολογικού νόμου, δηλαδή εκτελεστή διοικητική πράξη (όπως εν προκειμένω η 2η προσβαλλόμενη πράξη). Επιπλέον, κατά την έννοια του νόμου, η εν λόγω πράξη των αρμοδίων οργάνων του Υπουργείου Πολιτισμού επί της ΜΠΕ, με την οποία εγκρίνεται η εν λόγω μελέτη, προηγείται κατ’ αρχήν της έκδοσης της ΑΕΠΟ και δεσμεύει την περιβαλλοντική αρχή με τους όρους και τις προϋποθέσεις που θέτει για την προστασία των αρχαιοτήτων, που βρίσκονται στην περιοχή του έργου. (βλ. ανωτέρω, σκ. 6).

11. Eπειδή, κατά τη λήψη από τον νομοθέτη και τη διοίκηση των απαιτούμενων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων για την αποτελεσματική προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, κατά τις διατάξεις του άρθρου 24 §§ 1 και 6 του Συντάγματος, τα αρμόδια όργανα οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, όπως, μεταξύ άλλων, ιδίως τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες. Ειδικότερα, το άρθρο 21 § 6 του Συντάγματος ορίζει ότι: «Τα άτομα με αναπηρίες έχουν δικαίωμα να απολαμβάνουν μέτρων που εξασφαλίζουν την αυτονομία, την επαγγελματική ένταξη και τη συμμετοχή τους στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας». Εξάλλου, το άρθρο 24 § 1 προστατεύει το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον ως «δικαίωμα του καθενός», ενώ, κατά τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 25 § 1, όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Περαιτέρω, με τον ν. 4074/2012 (Α΄ 88) κυρώθηκε η Σύμβαση του ΟΗΕ για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες, που υπογράφηκε στη Νέα Υόρκη στις 30 Μαρτίου 2007. Στο άρθρο 30 § 1 περ. γ΄ της εν λόγω Σύμβασης, η οποία, κυρωθείσα με νόμο, έχει την κατά το άρθρο 28 § 1 Σ ισχύ, προβλέπεται ότι τα συμβαλλόμενα Κράτη λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλίζουν ότι τα άτομα με αναπηρίες απολαμβάνουν την πρόσβαση σε μνημεία και περιοχές εθνικής πολιτιστικής σημασίας, ενώ στη § 5 περ. γ΄ του ίδιου άρθρου υφίσταται και ιδιαίτερη πρόβλεψη για την πρόσβαση των ατόμων με αναπηρίες σε τουριστικούς τόπους («μνημεία και περιοχές εθνικής πολιτιστικής σημασίας»). Επιπρόσθετα, κατά το άρθρο 3 § 1 του ν. 4858/2021, η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς της Χώρας συνίσταται, μεταξύ άλλων, και στη διευκόλυνση της πρόσβασης και της επικοινωνίας του κοινού με αυτήν (περ. ε).

12. Επειδή, η Μονεμβασία, η οποία μαρτυρείται ως οικισμός από τον 6ο αιώνα μ.Χ., τελεί, λόγω της όλως ιδιαίτερης σημασίας της αρχιτεκτονικής και των μνημείων της, υπό ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς. Ειδικότερα, με το β.δ. της 19.4.1921 (Α΄ 68) κηρύχθηκε ως προέχον βυζαντινό μνημείο «η Μονεμβασία (περιοχή Κάστρου μετά των εν αυτή μεσαιωνικών κτισμάτων)» (βλ και β.δ. 25.2.1922, Α΄ 28). Με την απόφαση 15794/19.12.1961 (Β΄ 35/1962) του Υπουργού Προεδρίας Κυβερνήσεως χαρακτηρίσθηκε κατά το άρθρο 52 του ν. 5351/1932 ως «αρχαιολογικός χώρος και ιστορικό διατηρητέο μνημείο», μεταξύ άλλων, «Ολόκληρος η περιοχή της παλαιάς Μονεμβασίας», συμπεριλαμβανομένης και της «Γέφυρας», ήτοι της στενής λωρίδας ξηράς η οποία συνδέει την Μονεμβασία με την ακτή [βλ. και απόφαση 1857/12.9.1970 του Υφυπουργού Προεδρίας Κυβερνήσεως (Β΄ 666)]. Με την απόφαση 25309/242/30.10.1971 του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β΄ 910) χαρακτηρίσθηκαν ως «μνημεία» κατά το άρθρο 52 του ν. 552/1931 οι οικισμοί και τα τείχη της χερσονήσου της Μονεμβασίας (§ 1 περίπτ. α΄), ολόκληρη δε η χερσόνησος της Μονεμβασίας με την λωρίδα γης που την συνδέει με την Πελοπόννησο (§ 2 περίπτ. α΄) χαρακτηρίσθηκε ως «τόπος ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους και ως ιστορικός τόπος» κατά τα άρθρα 1 και 5 του ν. 1469/1950 (A΄ 169). Τέλος, με την απόφαση 80712/39707/2883/1306/21.5. 2013 του Αναπληρωτή Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων, Πολιτισμού και Αθλητισμού (ΑΑΠ 207), ο αρχαιολογικός χώρος της Μονεμβασίας οριοθετήθηκε εκ νέου σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 3028/2002. Εξάλλου, με το π.δ. της 19.10-13.11.1978 (Δ΄ 594), το οποίο εκδόθηκε βάσει του άρθρου 79 § 6 του ΓΟΚ 1973 [ν.δ. 8/1973 (Α΄ 124), όπως η παράγρ. αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 4 § 1 του ν. 622/1977 (Α΄ 171)], χαρακτηρίσθηκαν ως παραδοσιακοί πλείονες οικισμοί του κράτους (άρθρο 1), μεταξύ των οποίων η Μονεμβασία, και καθορίσθηκαν ειδικοί όροι και περιορισμοί δομήσεως των οικοπέδων και οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης εντός αυτών (άρθρα 2 και επ.). Επιπρόσθετα, η Μονεμβασία βρίσκεται εντός του δικτύου «Natura 2000» και ειδικότερα στην περιοχή με κωδικό GR 2540001 “Γιδοβούνι, Χιονοβούνι, Γαϊδουροβούνι, Κοράκια, Καλογεροβούνι, Κουλοχέρα και περιοχή Μονεμβασίας”, καθώς και σε μικρή απόσταση (2-2,5 χλμ. περίπου) από τη ΖΕΠ με κωδικό GR 2540007 «Όρη Ανατολικής Λακωνίας».

13. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την 452351/23.9.2021 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού, κατόπιν ομόφωνης γνωμοδότησης του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου (ΚΑΣ), εγκρίθηκε η χωροθέτηση αναβατορίου ατόμων για την Άνω Πόλη της Μονεμβασίας, εντός αρχαιολογικής ζώνης προστασίας Α΄, με σκοπό την εξασφάλιση της πρόσβασης σ’ αυτήν ηλικιωμένων ατόμων και ατόμων με κινητικές δυσκολίες, για την ταχύτερη προσέγγιση σε αυτή στο πλαίσιο αντιμετώπισης έκτακτων αναγκών (μεταφορά ασθενούς και τραυματία, κατάσβεση πυρκαγιάς κ.λπ.) και για τη μεταφορά υλικών για τη συντήρηση των μνημείων της Άνω Πόλης. Με την 380223/4.8.2022 μεταγενέστερη απόφαση της ίδιας Υπουργού, κατόπιν ομόφωνης γνωμοδότησης του ΚΑΣ, τροποποιήθηκε η ως άνω χωροθέτηση λόγω αδυναμίας υλοποίησης του έργου στη θέση που είχε αρχικά προταθεί, για λόγους που ανέκυψαν κατά τη βραχομηχανική μελέτη της περιοχής, και εγκρίθηκε η προμελέτη εγκατάστασης-κατασκευής εναέριου αναβατορίου δύο καμπίνων. Στην ίδια απόφαση προβλέφθηκε η εκπόνηση οριστικών μελετών (αρχιτεκτονικής, στατικής, Η/Μ, γεωτεχνικής και υδραυλικής) σε μεταγενέστερο στάδιο, η έγκριση των οποίων από την Υπουργό Πολιτισμού, κατόπιν γνωμοδότησης από το ΚΑΣ, ορίσθηκε ως απαραίτητη προϋπόθεση για την υλοποίηση του έργου. Ακολούθως, με την 553624/11.11.2022 απόφαση της Γενικής Διευθύντριας Αρχαιοτήτων και Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Υπουργείου Πολιτισμού εγκρίθηκε η υλοποίηση του έργου “Προμήθεια και εγκατάσταση αναβατορίου ατόμων για το Κάστρο της Μονεμβασίας” με τον Δήμο Μονεμβασίας ως φορέα υλοποίησης. Εξάλλου, με την 185395/19.12.2022 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών αποφασίσθηκε η ένταξη του έργου στο Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και ορίσθηκε ως Υπουργείο Ευθύνης το Υπουργείο Πολιτισμού. Επιπλέον, με την 127738/30.12.2022 (υπ’ αριθ. 2587) απόφαση του Υφυπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων ενετάχθη το έργο στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων. Εν συνεχεία, υπεγράφη η από 18.3.2023 προγραμματική σύμ­βαση πολιτισμικής ανάπτυξης, κατά το άρθρο 100 του ν. 3852/2010 (Α΄ 87), μεταξύ Υπουργείου Πολιτισμού, Περιφέρειας Πελοποννήσου, Δήμου Μονεμβασίας και του Αναπτυξιακού Οργανισμού ... Α.Ε. για την υλοποίηση του έργου. Το Τεχνικό Συμβούλιο Δημοσίων Έργων της Περιφέρειας Πελοποννήσου με το ../20.7. 2023 πρακτικό του γνωμοδότησε υπέρ της έγκρισης των τευχών δημοπράτησης του έργου και αποφασίστηκε από τον Δήμο Μονεμβασίας η διενέργεια διαγωνισμού για την προμήθεια και εγκατάσταση του αναβατορίου. Σχετικά εκδόθηκε η 15886/23.10.2023 προκήρυξη του Δήμου Μονεμβασίας, η οποία ακυρώθηκε με την 100/2024 απόφαση της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ) κατόπιν προδικαστικής προσφυγής που υπεβλήθη από ενδιαφερόμενο οικονομικό φορέα, για τον λόγο ότι η υπό ανάθεση σύμβαση είχε χαρακτηρισθεί ως σύμβαση έργου, ενώ επρόκειτο για μεικτή σύμβαση προμήθειας και έργου, με κύριο αντικείμενο την προμήθεια. Κατόπιν αυτού, προκηρύχθηκε εκ νέου ο διαγωνισμός με την 3317/ 6.3.2024 προκήρυξη του Δήμου Μονεμβασίας. Με την .../2024 απόφαση, που περιλαμβάνεται στο .../28.5.2024 πρακτικό της Δημοτικής Επιτροπής Μονεμβασίας (3η προσβαλλόμενη πράξη) κατακυρώθηκε το αποτέλεσμα του εν λόγω διαγωνισμού και αναδείχθηκε ως ανάδοχος κοινοπραξία εταιρειών. Εξάλλου, της εν λόγω απόφασης κατακύρωσης είχε προηγηθεί η έκδοση της 215876/17.5.2024 απόφασης της Γενικής Διευθύντριας Αρχαιοτήτων και Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Υπουργείου Πολιτισμού (2η προσβαλλόμενη πράξη), με την οποία εγκρίθηκε η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΜΠΕ) του έργου από απόψεως αρχαιολογικής νομοθεσίας, ύστερα από την 15/17.4.2024 (Θέμα 7ο) ομόφωνη γνωμοδότηση του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου (ΚΑΣ), στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης της ΑΕΠΟ, βάσει της προεκτεθείσας διάταξης του άρθρ. 2 § 4 του ν. 4014/ 2011 (Α΄ 209), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρ. 9 § 2 του ν. 4685/2020 (Α΄ 92), και σε συνέχεια των αρχικών εγκρίσεων που εκδόθηκαν από την Υπουργό Πολιτισμού τα έτη 2021-2022, τις οποίες συμπληρώνει. Η εν λόγω πράξη “επαναλήφθηκε στο ορθό” στις 5.7.2024 και προστέθηκε μία παράγραφος στο κείμενό της, που αφορά στη διαγραφή μίας φράσης από την εγκριθείσα ΜΠΕ. Μετά την κατακύρωση του αποτελέσματος του διαγωνισμού αδειοδοτήθηκε περιβαλλοντικά το έργο με την 44351/5.6.2024 απόφαση του Γενικού Διευθυντή Χωροταξικής, Περιβαλλοντικής και Αγροτικής Πολιτικής της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πελοποννήσου, Δυτικής Ελλάδας και Ιονίου (1η προσβαλλόμενη πράξη). Στις 23.7.2024 υπεγράφη μεταξύ του Δήμου Μονεμβασίας και της αναδόχου κοινοπραξίας σύμβαση για την προμήθεια και εγκατάσταση του ένδικου αναβατορίου. Ακολούθως, με την 396736/12.9.2024 απόφαση της Προϊσταμένης της Γενικής Διεύθυνσης Αναστήλωσης Μουσείων και Τεχνικών Έργων του Υπουργείου Πολιτισμού εγκρίθηκε, μετά την 31/31.7.2024 (Θέμα 11ο) ομόφωνη γνωμοδότηση του ΚΑΣ, η προβλεπόμενη σε όρο της ανωτέρω 380223/2022 απόφασης της Υπουργού Πολιτισμού μελέτη, δηλαδή η αρχιτεκτονική μελέτη για τη διαμόρφωση δικτύου διαδρομών περιήγησης στην Άνω Πόλη για τις ανάγκες του Υποέργου 2 «Διαμόρφωση δικτύου διαδρομών περιήγησης στην Άνω Πόλη» του έργου «Sub. 1.2.2 Προμήθεια και Εγκατάσταση Αναβατορίου ατόμων για το Κάστρο της Μονεμβασίας και συνοδά έργα». Τέλος, με την 224059/17.5.2025 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού αποφασίστηκε, ύστερα από την 15/15.4.2025 (Θέμα 18ο) ομόφωνη γνωμοδότηση του ΚΑΣ, η έγκριση των οριστικών μελετών του έργου (αρχιτεκτονικής, στατικής και γεωτεχνικής, ενώ ως προς την υδραυλική κρίθηκε ότι δεν είναι αναγκαία) πλην της ηλεκτρομηχανολογικής (που προβλέπεται να υποβληθεί και εγκριθεί στη συνέχεια από την αρμόδια Εφορεία αρχαιοτήτων), οι οποίες, όπως προαναφέρθηκε, είναι απαραίτητες για την υλοποίηση του έργου. Με την εν λόγω απόφαση τέθηκαν, μεταξύ άλλων, οι εξής όροι: α) Ο σταθμός άφιξης του αναβατορίου στην Άνω Πόλη Μονεμβασίας να συνδεθεί αρχιτεκτονικά με την αρχή, στη θέση “Τάπια του Κρητικού”, των εγκεκριμένων και υλοποιούμενων από την ΕΦΑ Λακωνίας διαδρομών περιήγησης στην Άνω Πόλη, λαμβάνοντας υπόψη την αναγκαιότητα εξασφάλισης της προσβασιμότητας αμαξιδίων ΑμεΑ. Και β) Οι εκσκαφές για τη θεμελίωση των κτηρίων αναχώρησης και άφιξης του αναβατορίου, καθώς και του πυλώνα, να πραγματοποιηθούν με τη μέγιστη προσοχή, προκειμένου να αποφευχθεί η πρόκληση οιασδήποτε βλάβης στο βραχώδες πρανές και στο μνημειακό περιβάλλον. Επιπλέον, κατά τη φάση των εκσκαφών στην Άνω Πόλη να τοποθετηθεί επιπλέον επί των τειχών συσκευή δονησιόμετρου, προκειμένου να παρακολουθείται το έργο και να αποφευχθεί οποιαδήποτε διατάραξη της δομής των αρχαίων τοιχοποιιών.

14. Επειδή, εν όψει των προεκτεθεισών διατάξεων των §§ 1 και 10 του άρθρου 2 του ν. 4014/2011 (Α΄ 209), που ορίζουν ότι η περιβαλλοντική εκτίμηση κάθε έργου πρέπει να προηγείται της έκδοσης οποιασδήποτε διοικητικής πράξης απαιτείται κατά περίπτωση για την πραγματοποίηση ή τη λειτουργία του, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη ΑΕΠΟ και η απόφαση της Δημοτικής Επιτροπής Μονεμβασίας περί κατακύρωσης του διαγωνισμού για την προμήθεια και εγκατάσταση του ένδικου αναβατορίου έχουν εκδοθεί κατά παράβαση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Συναφώς, προβάλλεται ότι, εν προκειμένω, αντικείμενο της ΜΠΕ δεν είναι η μελέτη της βέλτιστης βιώσιμης λύσης για την κατασκευή του επίδικου έργου αλλά η εκ των υστέρων νομιμοποίηση ενός έργου που είναι ήδη αποφασισμένο ότι θα γίνει. Σχετικά με το εν λόγω ζήτημα, η παρεμβαίνουσα εταιρεία «... Α.Ε.» υποστηρίζει δεν ήταν αναγκαία η περιβαλλοντική αδειοδότηση του έργου πριν τη δημοπράτηση του επίδικου έργου, διότι, εν προκειμένω, έχει εφαρμογή το άρθρο 50 του  ν. 4412/2016  (Α΄ 147), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 15 του ν. 4782/ 2021 (Α΄ 36), περί δημοπράτησης έργου με το σύστημα της μελέτης-κατασκευής.

15. Επειδή, το άρθρο 50 § 1 του ν. 4412/2016 (Α΄ 147), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 15 του ν. 4782/2021 (Α΄ 36), ορίζει ότι: «Στις διαδικασίες σύναψης δημόσιας σύμβασης έργου, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να ορίσει στα έγγραφα της σύμβασης ότι η υπό ανάθεση σύμβαση έχει ως αντικείμενο συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση (κατασκευή) έργου, εφόσον συντρέχουν, μέχρι την οριστική ανακήρυξη αναδόχου, και στον βαθμό που δεν διαφοροποιείται ουσιωδώς το προς ανάθεση φυσικό αντικείμενο, ... σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) ύπαρξη εγκεκριμένων περιβαλλοντικών όρων, τεύχους υπολογισμού και τεκμηρίωσης για τον καθορισμό του προϋπολογισμού της αναθέτουσας αρχής και κανονισμού μελετών έργου, ο οποίος συντάσσεται ειδικά για το προς ανάθεση έργο ή υπάρχει και εφαρμόσθηκε σε παρόμοια έργα, β) …».

17. Επειδή, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη ΑΕΠΟ είναι παράνομη και ακυρωτέα, διότι εκλαμβάνει ως δεδομένη την προμήθεια του τελεφερίκ και την εγκατάστασή του στη συγκεκριμένη θέση, επειδή η χωροθέτησή του και η προμελέτη του έχουν εγκριθεί κατ’ επίκληση του αρχαιολογικού νόμου από το Υπουργείο Πολιτισμού σε προηγούμενο στάδιο με τις αποφάσεις των ετών 2021-2022, που αναφέρονται στο ιστορικό. Η εν λόγω πλημμέλεια, κατά τα προβαλλόμενα, είναι ακόμη πιο σοβαρή λαμβάνοντας υπόψη ότι η Μονεμβασία εμπίπτει εντός περιοχής Natura (εντός ΤΚΣ) και πλησίον Ζώνης Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ), για την οποία απαιτείται προηγούμενη δέουσα εκτίμηση (…).

19. Επειδή, συναφώς, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη ΑΕΠΟ είναι παράνομη και ακυρωτέα, διότι οι παρουσιαζόμενες από την ΜΠΕ «λύσεις» δεν είναι πράγματι εναλλακτικές, και, πάντως, δεν ερευνώνται, όπως απαιτεί η περιβαλλοντική νομοθεσία. Συγκεκριμένα, προβάλλονται τα εξής: α) Εν πρώτοις, η μηδενική λύση αποκλείεται με μόνη αιτιολογία ότι το σενάριο «do nothing» δεν λύνει το ζήτημα της προσβασιμότητας στα άτομα με ειδικές ανάγκες, χωρίς να σταθμίζονται το επιδιωκόμενο όφελος με το κόστος (περιβαλλοντικό, οικονομικό, κοινωνικό) από την κατασκευή του έργου. Ωστόσο, κατά τα προβαλλόμενα, η στάθμιση αυτή είναι εν προκειμένω επιβεβλημένη και για τον λόγο ότι ο Βράχος της Μονεμβασίας αποτελεί ένα παγκοσμίου ενδιαφέροντος μνημείο της ιστορίας και της φύσης. β) Η προτεινόμενη λύση του «ανελκυστήρα» (Λύση Ε3) αποκλείεται χωρίς να έχει μελετηθεί ο σχεδιασμός, η τεχνολογία, ή η διαδικασία κατασκευής του. γ) Εξάλλου, και η λύση της διαφορετικής θέσης του έργου δεν απορρίπτεται αιτιολογημένα (Λύση Ε2). Αντίθετα, άνευ άλλου τινός, αυτή θεωρείται ότι αποκλείσθηκε ως ανέφικτη από την 380223/ 08/2022 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού, η οποία, ωστόσο, δεν αρκεί για να παραλειφθεί η ενδελεχής έρευνα της διαφορετικής χάραξης από τη ΜΠΕ. Σε κάθε περίπτωση, κατά τα προβαλλόμενα, είναι τουλάχιστον αντιφατικό η ΜΠΕ να εξετάζει ως εναλλακτική μια λύση που έχει εκ των προτέρων αποκλεισθεί ως ανέφικτη. δ) Τέλος, δεν εξετάζονται διαφορετικές διαδρομές για το «αναβατόριο» (όχι θέσεις) ούτε εναλλακτικές λύσεις όσον αφορά διαφορετικά μέσα πρόσβασης στην Άνω Πόλη ή άλλα είδη αναβατορίων, ανελκυστήρων, κλιμάκων ή σταθμών, που θα επιβάρυναν λιγότερο το περιβάλλον και ταυτόχρονα θα μπορούσαν να εξυπηρετούν και τους μόνιμους κατοίκους της Κάτω Πόλης.

20. Επειδή, σε σχέση με τις εναλλακτικές λύσεις για το επίμαχο έργο η ΜΠΕ περιλαμβάνει ειδικό κεφάλαιο (κεφ. 7, σ. 73-77 μελέτης), στο οποίο εκτίθενται αναλυτικά οι εξεταζόμενες λύσεις, μεταξύ των οποίων και η μηδενική. Ειδικότερα, μεταξύ άλλων, σχετικά με το ζήτημα στη ΜΠΕ αναφέρονται τα εξής: Α) Με την εγκατάσταση και λειτουργία του αναβατορίου επιτυγχάνεται η διευκόλυνση της επισκεψιμότητας των τουριστών και των κατοίκων της περιοχής, των ατόμων με κινητικές δυσκολίες, εξυπηρετείται, όμως, και η μεταφορά των διαφόρων απαιτούμενων υλικών για τις εργασίες αναστήλωσης, αλλά και η αντιμετώπιση τυχόν έκτακτης ανάγκης στην Άνω Πόλη της Μονεμβασίας. Β) Η επιλογή της θέσης των εγκαταστάσεων εκκίνησης και άφιξης προκύπτουν από την ανάλυση του εδάφους που έγινε με τη γεωτεχνική - βραχομηχανική προμελέτη. Ως προς τη λειτουργία ελήφθησαν υπόψη πολλές παράμετροι, όπως η ασφάλεια μετακίνησης, το κόστος κατασκευής και λειτουργίας, καθώς και το περιβαλλοντικό αποτύπωμα στο συνολικό τοπίο. Γ) Οι εναλλακτικές λύσεις που εξετάσθηκαν για την επιλογή της εγκατάστασης και λειτουργίας του αναβατορίου που προτείνει η παρούσα μελέτη είναι οι εξής: α) Λύση Ε0. Πρόκειται για τη μηδενική λύση (do nothing scenario), δηλαδή τη λύση της μη κατασκευής και λειτουργίας του έργου. β) Λύση Ε1. Η λύση Ε1 που αποτελεί και την προτεινόμενη λύση, αφορά στη θέση που θα εγκατασταθούν οι σταθμοί εκκίνησης και άφιξης του έργου και αφορά τις θέσεις F-E, όπως αποτυπώνονται και στον χάρτη εναλλακτικών λύσεων. γ) Λύση Ε2. Η εναλλακτική λύση Ε2 αφορά την κατασκευή των σταθμών εκκίνησης και άφιξης σε άλλη θέση από τη λύση Ε1 (θέσεις Β-D). δ) Λύση Ε3. Η λύση Ε3, αφορά στην ίδια θέση της λύσης Ε1, όπως αποτυπώνεται και στον χάρτη εναλλακτικών λύσεων. Αντί όμως για αναβατόριο, χρησιμοποιείται κάθετος ανελκυστήρας, που χωροθετείται στη θέση εκκίνησης και στο πάνω μέρος του γέφυρα πρόσβασης με τη θέση άφιξης. Οι δύο λύσεις Ε1 και Ε2 έχουν τα ίδια χαρακτηριστικά ως προς τον μηχανολογικό εξοπλισμό, έχουν τον ίδιο τρόπο λειτουργίας και τα κτίρια εκκίνησης θα είναι και στις δύο περιπτώσεις υπόσκαφα με τις ίδιες προδιαγραφές. Η διαφορά των δύο αυτών λύσεων είναι ως προς την προτεινόμενη θέση κατασκευής των άνω και κάτω σταθμών (εκκίνησης και άφιξης) του έργου. Αντίθετα, η λύση Ε3, είναι εντελώς διαφορετική στη φιλοσοφία της, αφού δεν αφορά αναβατόριο, αλλά ανελκυστήρα και γέφυρα πρόσβασης στο σταθμό άφιξης. Έτσι, με τη λύση αυτή, δεν απαιτείται σταθμός εκκίνησης αλλά υπάρχει ο κλωβός του ανελκυστήρα, ενώ η πεζογέφυρα πρόσβασης στο άνω μέρος του ανελκυστήρα διαγράφει την ανάγκη για σταθμό άφιξης, αφού η πρόσβαση στον ανελκυστήρα γίνεται μέσω αυτής. Δ) Συναξιολογώντας τα κριτήρια επιλογής, βάσει της προαναφερθείσας ανάλυσης και λαμβάνοντας υπόψη την περιγραφή, τα χαρακτηριστικά του έργου, καθώς και τα φυσικά και πολιτιστικά χαρακτηριστικά της περιοχής, θεωρήθηκε ότι η καταλληλότερη λύση είναι η λύση Ε1. Η μηδενική λύση απορρίπτεται, καθώς δεν βοηθάει στην αντιμετώπιση του υφιστάμενου προβλήματος πρόσβασης από άτομα με κινητικές δυσκολίες και ειδικά σε δημόσιο αρχαιολογικό χώρο, όπου όλοι έχουν δικαίωμα στην πρόσβαση και όχι στον πολιτιστικό αποκλεισμό. Η λύση Ε2 απορρίπτεται λόγω μη εφικτότητας υλοποίησης του έργου σύμφωνα με τη γεωλογική - βραχομηχανική προμελέτη της περιοχής, όπως έχει γνωμοδοτήσει και το Τμήμα Μελετών Βυζαντινών και Μεταβυζαντινών Μνημείων της Διεύθυνσης Αναστήλωσης Βυζαντινών και Μεταβυζαντινών Μνημείων με την 380223/4-08-2022 απόφαση. Η λύση Ε3 απορρίπτεται, διότι τεχνικά, η μελέτη και κατασκευή ενός ανελκυστήρα με ύψος 90 m είναι μεν εφικτή (ιδιαίτερα μετά την εμπειρία που αποκομίστηκε από την κατασκευή του Marina Tower στο Ελληνικό), όμως το μεταλλικό κτίριο στέγασής του θα πρέπει να έχει σημαντικές διαστάσεις (100 x 100) για την πάκτωσή του. Επιπλέον, η γέφυρα πρόσβασης θα έχει μήκος περίπου 105 m και, συνεπώς, απαιτούνται τουλάχιστον δυο μεσόβαθρα για την εξασφάλιση στατικότητας. Συνεπώς, η επέμβαση στο περιβάλλον είναι κατά πολύ δυσμενέστερη κατασκευαστικά από τη λύση αναβατορίου. Τελικά, με την προτεινόμενη λύση Ε1 διασφαλίζεται η ασφαλής κατασκευή και λειτουργία του αναβατορίου, η ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση στον Πολιτισμό για όλους (ηλικιωμένα άτομα, άτομα κινητικά εμποδιζόμενα, ΑΜΕΑ) και η οικονομικότερη λύση από άποψη κατασκευής και λειτουργίας. Παράλληλα ο σχεδιασμός των κτιριακών εγκαταστάσεων θα στοχεύει στην ήπια ένταξή τους στον χώρο, όσον αφορά ιδίως στους προτεινόμενους όγκους και στα υλικά κατασκευής, με το κτίριο εκκίνησης να είναι υπόσκαφη κατασκευή. Περαιτέρω, ως προς τον αποκλεισμό της λύσης Ε3 που προβλέπει την κατασκευή ανελκυστήρα αντί εναέριου αναβατορίου, προσκομίσθηκε από τον Δήμο Μονεμβασίας, συμπληρωματικά προς τα αναφερόμενα στη ΜΠΕ, το από 25.8.2025 τεχνικό υπόμνημα της παρεμβαίνουσας εταιρείας “...Α.Ε.”, το οποίο είναι ληπτέο υπόψη, εν προκειμένω, ως προς την αιτιολογία της προσβαλλόμενης ΑΕΠΟ, διότι αναφέρεται σε στοιχεία που ήδη αξιολογούνται στη ΜΠΕ και ελήφθησαν υπόψη από τη Διοίκηση (πρβλ. ΣτΕ 447/2020, σκ. 12), επεξηγεί, δε, και αναλύει το προεκτεθέν σχετικό κεφάλαιο της μελέτης ως προς την εν λόγω απορριφθείσα λύση, με την παράθεση και φωτορεαλιστικών απεικονίσεων. Σύμφωνα με τα αναφερόμενα στο εν λόγω υπόμνημα: Η τεχνική λύση επίγειου αναβατορίου επί σταθερής τροχιάς (ανελκυστήρας) θα απαιτούσε την εγκατάσταση μεγάλης σιδηράς κατασκευής επί του συνόλου του μήκους του αναβατορίου, από την αφετηρία μέχρι τον τερματισμό του. Μία τέτοιου είδους τεχνική λύση θα δημιουργούσε μόνιμη κατασκευή και μόνιμο εμπόδιο σε όλο το μήκος της διαδρομής του αναβατορίου. Επιπρόσθετα θα απαιτούσε μόνιμες και μεγάλης έκτασης επεμβάσεις στον βράχο της Μονεμβασίας, καθώς η σιδηρά μόνιμη κατασκευή αναβατορίου σταθερής τροχιάς θα έπρεπε να πακτωθεί με ισχυρό τρόπο στον βράχο. Επιπλέον, η τεχνική λύση επίγειου αναβατορίου σταθερής τροχιάς θα απαιτούσε τη διέλευση επί εδάφους ακόμη και στο άνω τμήμα της τροχιάς όπου υπάρχει το κάστρο, το οποίο θα έπρεπε να γκρεμιστεί για το πλάτος διέλευσης τυχόν αναβατορίου σταθερής τροχιάς επί εδάφους. Οι μεταλλικές κατασκευές τόσο της “ράγας” όσο και των υποδομών θα έπρεπε να έχουν σημαντικές διαστάσεις για την πάκτωσή τους, ενώ η γέφυρα πρόσβασης θα έπρεπε να έχει αρκετά μεγάλο μήκος και, συνεπώς, θα απαιτούνταν τουλάχιστον δύο μεσόβαθρα για την εξασφάλιση της στατικότητας, τα οποία προφανώς θα ήταν ορατά, όπως και η γέφυρα πρόσβασης καθ’ όλο το μήκος της. Ως εκ τούτου, η επέμβαση στο περιβάλλον θα ήταν κατά πολύ δυσμενέστερη κατασκευαστικά από τη λύση αναβατορίου, ενώ η οπτική όχληση πολύ μεγαλύτερη. Συναξιολογώντας και τα γεωλογικά δεδομένα της περιοχής, τα οποία καταδεικνύουν μη σταθερά βραχώδη πρανή για τα οποία έχουν γίνει εργασίες πρόληψης και ανάσχεσης δυνητικών καταπτώσεων, καθώς και τις διαφοροποιήσεις στις κλίσεις τους καθ’ όλο το ύψος τους, η εν λόγω λύση δεν θα μπορούσε να εφαρμοστεί χωρίς μεγάλης και εκτεταμένης κλίμακας παρεμβάσεις. Στο ίδιο υπόμνημα τονίζεται επίσης ότι ο επίγειος αναβατήρας σταθερής τροχιάς έχει ιδιαιτέρως σημαντική ηχητική όχληση σε αντίθεση με τον εναέριο, ο οποίος δεν ακούγεται καθόλου κατά τη λειτουργία του. Αντίθετα, η τεχνική λύση που υλοποιείται με τον εναέριο αναβατήρα σχεδιάστηκε εκ του μηδενός, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα εμπόδια και το τείχος του Κάστρου που έχει αναστηλωθεί και διέρχεται πάνω από αυτό, χωρίς να προκαλεί καμία επέμβαση σε αυτό. Επιπρόσθετα, στην περιοχή που αναπτύσσεται ο αναβατήρας δεν υπάρχει καμία επέμβαση στο έδαφος, εκτός των τμημάτων των δύο σταθμών και του πυλώνα, όπου η επέμβαση είναι μικρής έκτασης.

21. Επειδή, με αυτά τα δεδομένα και λαμβάνοντας υπόψη αφενός μεν τις εκτεθείσες ανωτέρω υπέρτερης τυπικής ισχύος διατάξεις του άρθρου 21 § 6 Συντάγματος και του διεθνούς δικαίου (άρθρ. 30 § 1 περ. γ και § 5 περ. γ της Σύμβασης του ΟΗΕ για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες που κυρώθηκε με τον ν. 4074/ 2012), καθώς και του άρθρου 24 § 1 του Συντάγματος που κατοχυρώνουν το δικαίωμα πρόσβασης των ατόμων με αναπηρίες και εν γένει κάθε ατόμου (δηλαδή και αυτών που έχουν περιορισμένη κινητικότητα λόγω γήρατος, υγείας ή φυσικής κατάστασης) σε χώρους πολιτισμού, αφετέρου δε τις διατάξεις του αρχαιολογικού νόμου (άρθρ. 3 § 1 ν. 4858/2021), που περιλαμβάνουν σχετικές ρυθμίσεις, η απόρριψη της μηδενικής λύσης είναι κατ’ αρχάς νομίμως αιτιολογημένη, διότι εξυπηρετεί ακριβώς την άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων. Σχετικά πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, όπως προκύπτει από το ανωτέρω ιστορικό, το επίδικο έργο εντάσσεται στο πλαίσιο της εν γένει ανάδειξης της Άνω Πόλης και για τον σκοπό αυτό προβλέπεται η κατασκευή δικτύου διαδρομών περιήγησης που θα συνδέονται με τον σταθμό άφιξης του αναβατορίου και θα είναι προσβάσιμες σε ΑΜΕΑ, κατά τμήματα αυτών. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, καθίσταται εφικτή η καθολική προσβασιμότητα στο μνημείο, πρέπει δε ν’ απορριφθούν οι περί του αντιθέτου προβαλλόμενοι ισχυρισμοί των αιτούντων με το από 8.9.2025 υπόμνημά τους. Επιπλέον, το επίμαχο έργο εξυπηρετεί την ίδια την προστασία του μνημείου διευκολύνοντας και τη μεταφορά των αναγκαίων υλικών για τις εργασίες αναστήλωσης στην Άνω Πόλη. Περαιτέρω, όπως προκύπτει από την αξιολόγηση των λοιπών λύσεων από τη ΜΠΕ, η οποία έχει λάβει υπόψη και το προστατευτικό καθεστώς των πολιτιστικών στοιχείων της περιοχής εγκατάστασης του έργου, βάσει του οποίου, εξάλλου, έχουν εκδοθεί οι σχετικές εγκρίσεις των αρμοδίων οργάνων του Υπουργείου Πολιτισμού, ταυτόχρονα λαμβάνεται πρόνοια για την επιλογή λύσης η οποία θα έχει τις κατά το δυνατόν μικρότερες επιπτώσεις στα φυσικά και πολιτιστικά χαρακτηριστικά της περιοχής και στο τοπίο ειδικότερα, το οποίο αναφέρεται ρητά ως κριτήριο για την αξιολόγηση των εξεταζόμενων λύσεων (βλ. και τα εκτιθέμενα αναλυτικά κατωτέρω επί σχετικού λόγου ακυρώσεως). Για τον λόγο αυτό, εξάλλου, αποκλείεται η λύση Ε3 για την κατασκευή ανελκυστήρα, η οποία αξιολογείται ότι θα προκαλέσει κατά πολύ δυσμενέστερη επέμβαση στο περιβάλλον και στο τοπίο. Επίσης η λύση Ε2 αποκλείεται με νόμιμη αιτιολογία η οποία στηρίζεται στη βραχομηχανική μελέτη, η οποία συντάχθηκε σε προηγούμενο στάδιο. Σε σχέση δε με την τελευταία αυτή μελέτη σημειώνεται ότι δεν αποκλείεται στο πλαίσιο της ΜΠΕ να ληφθούν υπόψη και προγενέστερες μελέτες, οι οποίες έχουν συνταχθεί προς πληρέστερη διαφώτιση της Διοίκησης σχετικά με ειδικότερα ζητήματα. Κατά τα λοιπά, αορίστως και αναποδείκτως προβάλλεται από τους αιτούντες (οι οποίοι, εξάλλου, στο πλαίσιο της διαβούλευσης που προηγήθηκε της έκδοσης της ΑΕΠΟ δεν πρότειναν κάποια συγκεκριμένη διαδρομή ή διαφορετική τεχνική λύση πέραν των όσων αξιολογήθηκαν από τη ΜΠΕ) ότι οι παρουσιαζόμενες λύσεις δεν είναι πράγματι εναλλακτικές και ότι δεν ερευνώνται, όπως απαιτεί η περιβαλλοντική νομοθεσία. Συνεπώς, ο εξεταζόμενος λόγος πρέπει ν’ απορριφθεί συνολικά ως αβάσιμος ...

34. Επειδή, (…) Παράλληλα με όλα τα παραπάνω, διασφαλίζεται η ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση στον Πολιτισμό για όλους (ηλικιωμένα άτομα, άτομα κινητικά εμποδιζόμενα, ΑΜΕΑ). Από όλα τα προαναφερθέντα δεν προκύπτει ότι θα αυξηθεί ο αριθμός των επισκεπτών σε τέτοιο βαθμό ώστε να επηρεάσει τη φέρουσα ικανότητα του οικισμού, παράλληλα, δε, ο σκοπός της διευκόλυνσης της πρόσβασης και των ατόμων που έχουν περιορισμένη κινητικότητα λόγω υγείας ή ηλικίας στην Άνω Πόλη είναι νόμιμος και ευρίσκει έρεισμα τόσο σε υπερκειμένους συνταγματικούς κανόνες και κανόνες του διεθνούς δικαίου που εκτίθενται ανωτέρω (άρθρ. 24 § 1 και 21 § 6 του Συντάγματος και ν. 4074/2012, με τον οποίο κυρώθηκε η Σύμβαση του ΟΗΕ για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες) όσο και στον αρχαιολογικό νόμο (άρθρ. 3 § 1 ν. 4858/2021). 

ΣΧΟΛΙΟ

Προστασία πολιτιστικού περιβάλλοντος και δικαιώματα των ΑμεΑ

Ι. Η δημοσιευόμενη απόφαση παρουσιάζει εξαιρετικό ενδιαφέρον, καθόσον συνδέει με επιστημονική συνέπεια αλλά και σεβασμό στα δικαιώματα του ανθρώπου την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και τα δικαιώματα των ΑμεΑ. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι η συνδυασμένη ερμηνεία των υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεων των άρθρων 21 § 6 του Συντάγματος, 30 §§ 1 περ. γ και 5 περ. γ της Σύμβασης του ΟΗΕ για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες, που κυρώθηκε με τον ν. 4074/2012, καθώς και 24 § 1 του Συντάγματος επιβάλλει τη λύση ότι κατά τη λήψη από τον νομοθέτη και τη διοίκηση των απαιτούμενων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων για την αποτελεσματική προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, κατά τις διατάξεις του άρθρου 24 §§ 1 και 6 του Συντάγματος, τα αρμόδια όργανα οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, όπως, μεταξύ άλλων, ιδίως τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες. 

Στη συγκεκριμένη υπόθεση επρόκειτο για ένα έργο που αφορούσε την εν γένει ανάδειξη της Άνω Πόλης της Μονεμβασίας, η οποία μαρτυρείται ως οικισμός από τον 6ο αιώνα μ.Χ. και τελεί, λόγω της όλως ιδιαίτερης σημασίας της αρχιτεκτονικής και των μνημείων της, υπό ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς. Η ανάδειξη αυτή σχεδιάστηκε με την πρόβλεψη κατασκευής δικτύου διαδρομών περιήγησης, οι οποίες θα συνδέονται με τον σταθμό άφιξης του αναβατορίου και θα είναι προσβάσιμες σε ΑΜΕΑ, κατά τμήματα αυτών. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, θα καθίσταται εφικτή η καθολική προσβασιμότητα στο μνημείο, ώστε να μην μπορεί να λειτουργήσει η έννοια του «πολιτιστικού αποκλεισμού». Παράλληλα, διασφαλίζεται η ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση στον Πολιτισμό για όλους (ηλικιωμένα άτομα, άτομα κινητικά εμποδιζόμενα, ΑΜΕΑ). Η χωροθέτηση αναβατορίου ατόμων για την Άνω Πόλη της Μονεμβασίας, εντός αρχαιολογικής ζώνης προστασίας Α΄, με σκοπό την εξασφάλιση της πρόσβασης σε αυτήν ηλικιωμένων ατόμων και ατόμων με κινητικές δυσκολίες, για την ταχύτερη προσέγγιση σε αυτή στο πλαίσιο αντιμετώπισης έκτακτων αναγκών (μεταφορά ασθενούς και τραυματία, κατάσβεση πυρκαγιάς κ.λπ.) και για τη μεταφορά υλικών για τη συντήρηση των μνημείων της Άνω Πόλης, μπορούσε τεχνικά να γίνει με διάφορες εναλλακτικές λύσεις. Παράλληλα προβλεπόταν και η μηδενική λύση, δηλαδή τελικώς η μη κατασκευή του έργου. 

Συναξιολογώντας τα κριτήρια επιλογής και λαμβάνοντας υπόψη την περιγραφή, τα χαρακτηριστικά του έργου, καθώς και τα φυσικά και πολιτιστικά χαρακτηριστικά της περιοχής, θεωρήθηκε από τη Διοίκηση ότι η καταλληλότερη λύση είναι η λύση Ε1, ενώ η μηδενική λύση απορρίφθηκε, καθώς δεν βοηθά στην αντιμετώπιση του υφιστάμενου προβλήματος πρόσβασης από άτομα με κινητικές δυσκολίες και ειδικά σε δημόσιο αρχαιολογικό χώρο, όπου όλοι έχουν δικαίωμα στην πρόσβαση. Ο πολιτιστικός αποκλεισμός σε καμία περίπτωση δεν έπρεπε να λειτουργήσει, αφού, όπως κρίθηκε, η μηδενική λύση αποκλείεται με μόνη αιτιολογία ότι το σενάριο “do nothing” δεν λύνει το ζήτημα της προσβασιμότητας στα άτομα με αναπηρία, χωρίς να σταθμίζονται το επιδιωκόμενο όφελος με το κόστος (περιβαλλοντικό, οικονομικό, κοινωνικό) από την κατασκευή του έργου. H στάθμιση αυτή είναι εν προκειμένω επιβεβλημένη και για τον λόγο ότι ο Βράχος της Μονεμβασίας αποτελεί ένα παγκοσμίου ενδιαφέροντος μνημείο της ιστορίας και της φύσης. Παράλληλα, κρίθηκε ότι ισχύουν και διατάξεις του αρχαιολογικού νόμου,  όπως  του  άρθρου 3 § 1 ν. 4858/2021, που περιλαμβάνουν σχετικές ρυθμίσεις και οι οποίες απορρίπτουν τη μηδενική λύση, γιατί διαφορετικά δεν εξυπηρετείται η άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων. 

ΙΙ. Η δογματική θεμελίωση της απολύτως πειστικής λύσης που ακολουθήθηκε εν προκειμένω βρίσκεται στο εννοιολογικό βάθος των εφαρμοστέων στη συγκεκριμένη περίπτωση νομοθετικών προβλέψεων και τον τελολογικό συσχετισμό τους. Ειδικότερα:

[i] Με τις διατάξεις του άρθρου 24 §§ 1 και 6 του Συντάγματος καθιερώνεται η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών στοιχείων που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν την ιστορική, καλλιτεχνική, τεχνολογική και εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της χώρας (Α. Παυλόπουλος σε Ε. Βενιζέλου (επιμέλεια), Το Ελληνικό Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, τόμ. Ι, 2025, άρθρο 24 αριθ. περιθ. 203 § 6.1 Σ 1300). Η προστασία αυτή περιλαμβάνει, αφενός, τη διατήρηση στο διηνεκές των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων και, αφετέρου, τη δυνατότητα επιβολής γενικών περιορισμών ή ιδιαίτερων μέτρων για την αποφυγή οποιασδήποτε βλάβης, αλλοίωσης ή υποβάθμισης του περιβάλλοντος τα μνημεία χώρου. 

[ii] Από το άλλο μέρος, το άρθρο 21 § 6 του Συντάγματος ορίζει ότι «τα άτομα με αναπηρίες έχουν δικαίωμα να απολαμβάνουν μέτρων που εξασφαλίζουν την αυτονομία, την επαγγελματική ένταξη και τη συμμετοχή τους στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας", ενώ το άρθρο 24 § 1 του Συντάγματος προστατεύει το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον ως "δικαίωμα του καθενός". Επιπλέον, (α) Το άρθρο 2 αναφέρει ότι: «Ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας». (β) Στο άρθρο 4 § 1 ορίζεται ότι «Οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιον του νόμου», ενώ στην § 2 αναφέρεται ότι «Οι Έλληνες και οι Ελληνίδες έχουν ίσα δικαιώματα και υποχρεώσεις». (γ) Στο άρθρο 5Α προβλέπεται ότι «1. Καθένας έχει δικαίωμα στην πληροφόρηση… 2. Καθένας έχει δικαίωμα συμμετοχής στην Κοινωνία της Πληροφορίας. Η διευκόλυνση της πρόσβασης στις πληροφορίες που διακινούνται ηλεκτρονικά, καθώς και της παραγωγής, ανταλλαγής και διάδοσής τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους…». (δ) Το άρθρο 22 § 1 ορίζει ότι «Η εργασία αποτελεί δικαίωμα και προστατεύεται από το Κράτος […] Όλοι οι εργαζόμενοι, ανεξάρτητα από φύλο ή άλλη διάκριση, έχουν δικαίωμα ίσης αμοιβής για παρεχόμενη εργασία ίσης αξίας». (ε) Το άρθρο 25 § 1 προβλέπει ότι «Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους […]» και, τέλος, (στ) το άρθρο 116 § 2 ορίζει ότι: «…Το Κράτος μεριμνά για την άρση των ανισοτήτων που υφίστανται στην πράξη…». Η συνταγματική πρόβλεψη του κοινωνικού δικαιώματος των ατόμων με αναπηρία, όπως όλων των κοινωνικών δικαιωμάτων, αποτελεί υπόδειξη προς τον νομοθέτη να λάβει συγκεκριμένα μέτρα προστασίας του δικαιώματος, αλλά δεν συνεπάγεται την γέννηση αγώγιμων αξιώσεων των φορέων του έναντι του κράτους σε περίπτωση παράλειψης λήψης τέτοιων μέτρων, όπως γίνεται δεκτό από τη θεωρία και τη νομολογία (βλ. ενδεικτικώς ΟλΣτΕ 986/2014, 1470/2016, 2738/2010, 1141/1999 επταμ., 2100/ 1998 επταμ., 910/1994, ΔιΔικ 1994. 1214, και Α. Μάνεση, Ατομικές Ελευθερίες, 1982, σ. 22). Παρόλα αυτά, έχει υποστηριχθεί ότι από το συνδυασμό της § 6 του άρθρου 21 Σ, εν όψει της επιτακτικής διατύπωσής της, με τα άρθρα 4 § 1 Σ και 116 Σ θα μπορούσε να θεμελιωθεί έννομη αξίωση των αναπήρων για τη λήψη μέτρων προστασίας και αντίστοιχα ευθύνη του κράτους προς αποζημίωση, σε περίπτωση μακροχρόνιας και αδικαιολόγητης αδράνειάς του να λάβει τέτοια μέτρα (βλ. Α. Ρωξάνα, Πρόσβαση και παραμονή αναπήρων σε θέσεις εργασίας, ΕΔΚΑ 2011. 969). Το κανονιστικό περιεχόμενο των σχετικών συνταγματικών διατάξεων εκδηλώνεται κυρίως με τη σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία των συναφών νομοθετικών διατάξεων και την υποχρέωση της διοίκησης, εφόσον έχει διακριτική ευχέρεια κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, να την ασκεί λαμβάνοντας υπ’ όψιν την προστασία των εν λόγω δικαιωμάτων  (Κ. Χρυσόγονος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη 2006, σ. 38 επ. Γ. Τσάκνη, Κοινωνικό κράτος δικαίου, δικαιώματα των ΑμεΑ και ευθύνη του εργοθεραπευτή, 2025, § 5.1.6.1 σ. 212-214).

[iii] Περαιτέρω, με τον ν. 4074/2012 κυρώθηκε η Σύμβαση του ΟΗΕ για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες, που υπογράφηκε στη Νέα Υόρκη στις 30 Μαρτίου 2007 και κυρωθείσα με νόμο έχει την κατά το άρθρο 28 § 1 του Συντάγματος ισχύ. Στο άρθρο 30 § 1 περ. γ΄ της εν λόγω Σύμβασης, προβλέπεται ότι τα συμβαλλόμενα Κράτη λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα, προκειμένου να διασφαλίζουν ότι τα άτομα με αναπηρίες απολαμβάνουν την πρόσβαση σε μνημεία και περιοχές εθνικής πολιτιστικής σημασίας, ενώ στην § 5 περ. γ΄ του ίδιου άρθρου υφίσταται και ιδιαίτερη πρόβλεψη για την πρόσβαση των ατόμων με αναπηρίες σε τουριστικούς τόπους ("μνημεία και περιοχές εθνικής πολιτιστικής σημασίας"). Ειδικότερα, στο άρθρο 30 της Σύμβασης αναφορικά με τη συμμετοχή στην πολιτιστική ζωή, την αναψυχή, τον ελεύθερο χρόνο και τον αθλητισμό ορίζεται ότι «1. Τα Συμβαλλόμενα Κράτη αναγνωρίζουν το δικαίωμα των ατόμων με αναπηρίες να συμμετέχουν, σε ίση βάση με τους άλλους στην πολιτιστική ζωή και λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλίζουν ότι τα άτομα με αναπηρίες: α. απολαμβάνουν την πρόσβαση στο πολιτιστικό υλικό, με προσβάσιμες μορφές, β. απολαμβάνουν την πρόσβαση σε τηλεοπτικά προγράμματα, ταινίες, θέατρο και σε άλλες πολιτιστικές δραστηριότητες, σε προσβάσιμες μορφές, γ. απολαμβάνουν την πρόσβαση σε τόπους πολιτιστικών παραστάσεων ή υπηρεσιών, όπως θέατρα, μουσεία, κινηματογράφους, βιβλιοθήκες και τουριστικές υπηρεσίες και, κατά το δυνατόν περισσότερο, απολαμβάνουν την πρόσβαση σε μνημεία και περιοχές εθνικής πολιτιστικής σημασίας. 2. Τα Συμβαλλόμενα Κράτη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να καθιστούν ικανά τα άτομα με αναπηρίες να έχουν την ευκαιρία να αναπτύξουν και να χρησιμοποιήσουν το δημιουργικό, καλλιτεχνικό και διανοητικό δυναμικό τους, όχι μόνο προς όφελός τους, αλλά και για τον εμ­πλουτισμό της κοινωνίας».

[iv] Παράλληλα, με το άρθρο πρώτο του ν. 4359/2016, κυρώθηκε και έχει την ισχύ που ορίζει το άρθρο 28 § 1 του Συντάγματος, ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης, ο οποίος υπογράφηκε στο Στρασβούργο στις 3 Μαΐου 1996. Με αφετηρία, ανάμεσα σε άλλα, και τη θέση ότι «τα άτομα με αναπηρίες έχουν το δικαίωμα στην ανεξαρτησία, την κοινωνική ένταξη και τη συμμετοχή στην κοινωνική ζωή», που υπάρχει στο Προοίμιο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη στο σημείο 15 αυτού, το άρθρο 20 με τίτλο «Το δικαίωμα των ατόμων με αναπηρίες στην ανεξαρτησία, την κοινωνική ένταξη και τη συμμετοχή στην κοινωνική ζωή» ορίζει ότι «Με σκοπό τη διασφάλιση στα άτομα με αναπηρίες, ανεξαρτήτως της ηλικίας και της φύσης και της προέλευσης της αναπηρίας τους, της αποτελεσματικής άσκησης του δικαιώματος στην ανεξαρτησία, την κοινωνική ένταξη και τη συμμετοχή στην κοινωνική ζωή, τα Μέρη αναλαμβάνουν, συγκεκριμένα: … 3. να προάγουν την πλήρη κοινωνική ένταξη και συμμετοχή αυτών των ατόμων στην κοινωνική ζωή, ιδίως με μέτρα, συμπεριλαμβανομένων τεχνικών βοηθητικών μέσων, των οποίων στόχος είναι η αντιμετώπιση των εμποδίων στην επικοινωνία και στην κινητικότητα και η διευκόλυνση της πρόσβασης στα μέσα συγκοινωνίας, στη στέγαση, στις πολιτιστικές και άλλες δραστηριότητες ελεύθερου χρόνου». 

[v] Επιπρόσθετα, κατά το άρθρο 3 § 1 του ν. 4858/ 2021 «Κύρωση Κώδικα νομοθεσίας για την προστασία των αρχαιοτήτων και εν γένει της πολιτιστικής κληρονομιάς", «Η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς της Χώρας συνίσταται κυρίως: … ε) στη διευκόλυνση της πρόσβασης και της επικοινωνίας του κοινού με αυτήν».

ΙΙΙ. Η πύκνωση των συνταγματικών σκοπών του σύγχρονου κράτους και των συνταγματικών υποχρεώσεων πραγμάτωσής τους με θετικές ενέργειες - επεμβάσεις στην κοινωνική ζωή δείχνει ότι η εξέταση των λειτουργιών του κράτους αποκλειστικά κάτω από μία νομική εκδοχή, από την οποία αποχωρίζονται οι σκοποί του κράτους, δεν θα μπορούσε να δώσει σύγχρονες απαντήσεις σε ένα πλήθος προβλημάτων, αφού οι κρατικές λειτουργίες δεν είναι αυτοσκοπός ούτε το Σύνταγμα αποβλέπει μόνο στην οργάνωση της άσκησής τους, αδιαφορώντας για το ουσιαστικό τους περιεχόμενο, ώστε να αρκεί η γνώση μόνο της νομικής φύσης και των τυπικών στοιχείων της πολιτειακής δράσης. 

Η επισημανθείσα, λοιπόν, λειτουργική διασύνδεση - διαπλοκή κράτους και κοινωνίας, η πραγμάτωση των συνταγματικών «σκοπών» της κρατικής εξουσίας και η εφαρμογή των συνταγματικών κανόνων στις κοινωνικές σχέσεις (διεύρυνση της ισχύος των συνταγματικών αρχών και εγγυήσεων των ατομικών δικαιωμάτων στον κοινωνικό χώρο και κοινωνικό συμφέρον) απαιτούν τη νομική εκτίμηση και αξιολόγηση πραγματικών - κοινωνικών και πολιτικών - δεδομένων κάτω από το πρίσμα του Συντάγματος (Γ. Κασιμάτης, Συνταγματικό δίκαιο ΙΙ, οι λειτουργίες του κράτους, τεύχος α΄, 1980, § 1 σ. 8-9 [§ β i]). Με τον τρόπο αυτό η προσέγγιση του κρατικού φαινομένου δεν μπορεί να γίνει παρά μόνο με την αντίληψη αυτού ως μιας κοινωνικής σχέσης, η οποία οδηγεί αυτόματα στην ανάγκη να επιχειρηθεί εν προκειμένω μια εννοιολογική προσέγγιση του κοινωνικού κράτους σε συνάρτηση με εκείνους τους άξονες της κοινωνικής πολιτικής, οι οποίοι εν τέλει προσδιορίζουν και συνιστούν την έννοια αυτού. Σε αυτό, λοιπόν, ακριβώς το πλαίσιο είναι ενταγμένη και η θεώρηση της δημοσιευόμενης απόφασης  αναφορικά  με  τη  σύνδεση  της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος και των δικαιωμάτων των ΑμεΑ. Χωρίς αυτή την απολύτως αναγκαία διασύνδεση, η προστασία των δικαιωμάτων των ευάλωτων κοινωνικών ομάδων θα ήταν μόνο μια ρηματική διακήρυξη αποστερημένη, όμως, από ουσιαστικό περιεχόμενο, αποτελούσα μια ευχή του νομοθέτη προς τα κρατικά όργανα.

ΓΕΩΡΓΙΑ ΤΣΑΚΝΗ

Επίκουρη Καθηγήτρια Δημοσίου Δικαίου

Νομικής Σχολής ΔΠΘ