Η ερμηνεία των όρων «πιστωτικό ίδρυμα» και «χρηματοδοτικό ίδρυμα» 

κατά το ενωσιακό δίκαιο. H περίπτωση των ΕΔΑΔΠ και ΕΑΑΔΠ 

και οι αποφάσεις 2260/2025 και 2261/2025

του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου Επικρατείας

Μάρκου Παπακωνσταντή

Δικηγόρου – Δ.Ν.

Εισαγωγή

Το Δ’ Τμήμα του Συμβουλίου Επικρατείας με τις υπ’ αριθ. 2260/2025 και 2261/2025 αποφάσεις ασχολήθηκε με το ζήτημα  της νομικής φύσης των Εταιρειών Διαχείρισης Απαιτήσεων από Δάνεια και Πιστώσεις (ΕΔΑΔΠ) και των Εταιρειών Απόκτησης Απαιτήσεων από Δάνεια και Πιστώσεις (ΕΑΑΔΠ) του ν. 4354/2015 (Α’ 176) και, ειδικότερα, εάν αποτελούν πιστωτικά ή χρηματοδοτικά ιδρύματα. Οι αποφάσεις αυτές εκδόθηκαν επί ισάριθμων αιτήσεων ακύρωσης που άσκησαν διευθυντικά στελέχη ΕΔΑΔΠ κατά αντίστοιχων αποφάσεων της Επιτροπής Πιστωτικών και Ασφαλιστικών Θεμάτων της Τράπεζας της Ελλάδος (ΤτΕ). 

Ως προς τα πραγματικά γεγονότα, με απόφαση της Επιτροπής Πιστωτικών και Ασφαλιστικών Θεμάτων της ΤτΕ επιβλήθηκαν σε διευθυντικά στελέχη ΕΔΑΔΠ διοικητικές κυρώσεις για παράβαση διατάξεων του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τη δραστηριότητα αυτών των εταιρειών. Ειδικότερα, κατόπιν επιτόπιου ελέγχου στην έδρα των τελευταίων με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, την αξιολόγηση της επάρκειας και της αποτελεσματικότητας του συστήματος εταιρικής διακυβέρνησης, την επάρκεια των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου, καθώς και την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών για την αποφυγή αντικρουόμενων συμφερόντων, προέκυψαν τα κάτωθι ευρήματα: α) περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων μεταξύ των στελεχών των εταιρειών και των συναλλασσόμενων με αυτήν εταιρειών παροχής υπηρεσιών· β) αδυναμία ως προς την παρακολούθηση  των ευρημάτων του διενεργηθέντος εσωτερικού ελέγχου· γ) παράλειψη υιοθέτησης κατάλληλων πολιτικών και διαδικασιών διασφάλισης των αμοιβών των μελών του ΔΣ και των στελεχών των εταιρειών της διαμορφώνονται με συνεπή συνεκτίμηση της αρχής αποφυγής της παροχής κινήτρων για την ανάληψη υπερβολικών κινδύνων ή τον προσπορισμό βραχυπρόθεσμου οφέλους και· δ) ανακρίβειες στην υποβολή εποπτικών αναφορών και παραλείψεις ως προς την υποβολή αυτών στην ΤτΕ. Συνεπεία των προαναφερόμενων ευρυμάτων, η τελευταία επέβαλε διοικητικές κυρώσεις τόσο σε βάρος των ίδιων των εταιριών όσο και συγκεκριμένων μελών του Διοικητικού τους Συμβουλίου. Η ΤτΕ επέβαλε τις προσβαλλόμενες κυρώσεις επικαλούμενη  διατάξεις του κυρωτικού συστήματος του ν. 4261/2014 (Α’ 107) και όχι αυτές του ν. 4354/ 2015. Η εφαρμογή του κυρωτικού συστήματος του ν. 4261/2014 για τα χρηματοδοτικά ιδρύματα και επί των ΕΔΑΔΠ εδράζονταν, κατά τους ισχυρισμούς της ΤτΕ, στον χαρακτηρισμό από το νομοθέτη, με το άρθρο 69 § 1 του ν. 4549/2018 (Α’ 105), των ΕΔΑΔΠ ως χρηματοδοτικών ιδρυμάτων. Η ΤτΕ στηρίχθηκε σε αυτόν τον νομοθετικό χαρακτηρισμό προκειμένου να προβεί στη «γεφύρωση» του κυρωτικού συστήματος του άρθρου 153 § 1 του  ν. 4261/2014 για τα χρηματοδοτικά ιδρύματα με το κυρωτικό σύστημα του ν. 4354/2015 για τις ΕΔΑΔΠ. Το προκαταρκτικό ζήτημα που ανέκυψε συναφώς, και εξετάσθηκε αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο, ήταν εάν αυτός ο νομοθετικός χαρακτηρισμός των ΕΔΑΔΠ ως χρηματοδοτικών ιδρυμάτων ήταν ορθός. Και τούτο διότι, σε αντίθετη περίπτωση, οι ανωτέρω ένδικες κυρώσεις θα έπρεπε  να ακυρωθούν ελλείψει νόμιμης βάσης.

Καθώς ο ν. 4354/2015 ενσωμάτωσε στην εθνική έννομη τάξη την Οδηγία 2013/36/ΕΕ1, η οποία ομού με τον Κανονισμό (ΕΕ) 575/20132 συγκροτούν τον βασικό νομοθετικό κορμό προσ­τασίας των τραπεζών, των καταθετών και των επενδυτών από μελλοντικούς οικονομικούς κλυ­δωνισμούς το Δικαστήριο, αφού εξέτασε τους ορισμούς των οικονομικών παραγόντων που, σύμφωνα με τα ενωσιακά αυτά νομοθετήματα, δραστηριοποιούνται εντός του χρηματοοικονομικού συστήματος της ΕΕ, κατέληξε στο ακόλουθο συμπέρασμα: καθώς οι ΕΔΑΔΠ είναι οργανωμένες από το ν. 4325/2015 ως εταιρείες «ειδικού και αποκλειστικού σκοπού», δυνάμενες να ασκήσουν μόνο τις προβλεπόμενες στον νόμο δραστηριότητες διαχείρισης απαιτήσεων από δάνεια και πιστώσεις χωρίς να αναλαμβάνουν κάποιο πιστωτικό κίνδυνο, δεν ασκούν δραστηριότητα στον τομέα των τραπεζικών και χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Ως εκ τούτου, δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως «χρηματοδοτικά ιδρύματα» κατά την έννοια του άρθρου 4 § 1 σημείο 26 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013, ώστε να δύναται αυτομάτως, και μόνο λόγω του χαρακτηρισμού αυτού, να τεθεί σε εφαρμογή, σε βάρος των ΕΔΑΔΠ και των μελών των διοικητικών τους συμβουλίων, το κυρωτικό σύστημα του άρθρου 153 § 1 του ν. 4261/2014, το οποίο αφορά στα χρηματοδοτικά ιδρύματα. Καθώς, σύμφωνα με το Δικαστήριο, η ερμηνεία των σχετικών ενωσιακών διατάξεων δεν είναι απαλλαγμένη κάθε εύλογης αμφιβολίας, κρίθηκε  ότι παρίστατο ανάγκη να υποβληθεί στο Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ) το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα: «Δύναται να θεωρηθεί ως «χρηματοδοτικό ίδρυμα», κατά την έννοια του άρθρου 4 § 1 σημείο 26 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013, ΕΔΑΔΠ διεπόμενη, κατά τον κρίσιμο χρόνο, από διατάξεις του ν. 4354/2015 και η οποία κατόπιν παροχής ειδικής αδείας από την ΤτΕ α) δραστηριοποιείται μόνο στον τομέα αυτό (διαχείριση απαιτήσεων από δάνεια και πιστώσεις) ως εταιρεία «ειδικού και αποκλειστικού σκοπού» και β) ασκεί κατά τον νόμο μόνο δραστηριότητες συναπτόμενες με πράξεις διαχείρισης απαιτήσεων (νομική και λογιστική παρακολούθηση, είσπραξη, διενέργεια διαπραγματεύσεων με τους οφειλέτες των προς διαχείριση απαιτήσεων, σύναψη συμβάσεων συμβιβασμού ή ρύθμισης και διακανονισμού οφειλών), χωρίς καμία ανάληψη πιστωτικού κινδύνου;

1. Οι έννοιες «πιστωτικό ίδρυμα» και «χρηματοδοτικό ίδρυμα» ως αυτοτελείς έννοιες του ενωσιακού δικαίου

Οι έννοιες «πιστωτικό ίδρυμα», «ίδρυμα», «χρηματοδοτικό ίδρυμα» ορίζονται στο άρθρο 3 § 1 σημεία 1, 22 και 3 της Οδηγίας 2013/36/ ΕΕ και στο άρθρο 4 § 1 σημεία 1, 3 και 26 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013. Καθώς, σύμφωνα με τη Γενική Εισαγγελέα, Laila Medina, στις προτάσεις της για τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-207/22, C-267/22 και C-290/22, καμία από τις διατάξεις αυτές δεν παραπέμπει στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό του περιεχομένου και του πεδίου εφαρμογής τους, οι όροι αυτοί θεωρούνται ως «αυτοτελείς έννοιες» του δικαίου της Ένωσης, οι οποίες οφείλουν να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται ενιαία σε όλα τα κράτη μέλη3. Κατόπιν τούτου, ο εθνικός νομοθέτης περιορίζεται στο να υιοθετεί τους ως άνω ορισμούς και ο εθνικός δικαστής, ως εφαρμοστής του ενωσιακού δικαίου, να επιλαμβάνεται για την ορθή τους ερμηνεία κατά την εφαρμογή τους στο εθνικό δίκαιο. 

Επί του θέματος της απουσίας παραπομπής του ενωσιακού κανόνα στο δίκαιο των κρατών μελών και, συνεπώς, τον χαρακτηρισμό μιας διάταξης ως «αυτοτελούς έννοιας» του δικαίου της ΕΕ, το ΔΕΕ, κατά πάγια νομολογία του, έχει κρίνει ότι «από τις επιταγές περί ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, καθώς και από την αρχή της ισότητας, συνάγεται ότι οι όροι διατάξεως του δικαίου της Ένωσης που δεν περιέχουν ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της εννοίας και του πεδίου εφαρμογής τους πρέπει, κατά κανόνα, να τυγχάνουν αυτοτελούς και ομοιόμορφης ερμηνείας σε ολόκληρη την ΕΕ, λαμβανομένων υπόψη, μεταξύ άλλων, του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται η διάταξη αυτή και του σκοπού του οποίου επιδιώκεται η επίτευξη με την οικεία ρύθμιση»4. Κατά συνέπεια, ο Έλληνας νομοθέτης οφείλει να υιοθετεί και να εφαρμόζει αυτούσιους τους ορισμούς που δίνονται από την Οδηγία 2013/36/ΕΕ και τον Κανονισμό (ΕΕ) 575/2013 υιοθετώντας τόσο το γράμμα όσο και τον σκοπό των συγκεκριμένων διατάξεων.

2. Η νομολογιακή διαμόρφωση του ορισμού του πιστωτικού ιδρύματος στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Ο ορισμός του «πιστωτικού ιδρύματος» αποτελεί θεμελιώδη έννοια του ενωσιακού τραπεζικού δικαίου, καθώς προσδιορίζει το πεδίο εφαρμογής της προληπτικής εποπτείας και των κεφαλαιακών απαιτήσεων. Τόσο αυτός όσο και εκείνος του χρηματοδοτικού ιδρύματος συνιστούν ορισμούς, το ακριβές περιεχόμενο των οποίων έχει διαμορφωθεί κατεξοχήν μέσα από δύο βασικές αποφάσεις του ΔΕΕ.

Σημείο αφετηρίας της νομολογιακής εξέλιξης  αποτέλεσε η απόφαση Romanelli (C‑366/97)5. Στην υπόθεση αυτή το  Δικαστήριο έκρινε ότι καθώς η προστασία της αποταμείευσης αποτελεί έναν από τους στόχους του συντονιστικού έργου που έχει αναληφθεί από το σύνολο των πιστωτικών ιδρυμάτων εντός της ΕΕ, η εποπτεία των τελευταίων δεν εξαρτάται από το πως αποκαλείται ένα προϊόν αλλά από το εάν το κοινό εκτίθεται σε κίνδυνο απώλειας των αποταμιεύσεών του. Το ερώτημα που τέθηκε στο Δικαστήριο ήταν εάν ο όρος «καταθέσεις ή άλλα επιστρεπτέα κεφάλαια στο κοινό» καλύπτει μόνο χρηματοοικονομικά μέσα που είναι εκ φύσεως επιστρεπτέα ή και μέσα που καθίστανται επιστρεπτέα βάσει συμβατικής συμφωνίας, ακόμη και αν δεν έχουν εγγενώς τραπεζικό χαρακτήρα. Το ΔΕΕ, επικαλούμενο τις Οδηγίες 77/780/ ΕΕ6 και 89/646/ΕΕ7, έκρινε ότι η έννοια των «άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων από το κοινό» δεν περιορίζεται μόνο στις κλασικές τραπεζικές καταθέσεις stricto sensu και σε χρηματοοικονομικά προϊόντα με χαρακτηριστικό γνώρισμα την υποχρέωση επιστροφής. Επιπλέον, καλύπτει και κάθε χρηματοδοτικό προϊόν το οποίο, μολονότι δεν έχει το ίδιο αυτό γνώρισμα, αποτελεί αντικείμενο συμβάσεως προβλέπουσας την επιστροφή των καταβληθέντων κεφαλαίων.

Με την απόφαση Peter Paul (C‑222/02)8 το Δικαστήριο προσέδωσε μία συστηματική διάσταση στον ορισμό του πιστωτικού ιδρύματος, συνδέοντάς τον με την τραπεζική εποπτεία. Ειδικότερα, στην υπόθεση αυτή το ΔΕΕ έκρινε ότι οι Οδηγίες 94/19/ΕΚ9, 77/780/ ΕΟΚ και 89/ 646/ΕΟΚ αποβλέπουν πρωτίστως στη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και στην προστασία των καταθετών ως συνόλου και όχι στην αναγνώριση ατομικών δικαιωμάτων αποζημίωσης σε περίπτωση ελλιπούς εποπτείας. Συνεπώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι εξυπηρετούν το γενικό συμφέρον και όχι την ατομική οικονομική προστασία έκαστου καταθέτη. Η προστασία των καταναλωτών εξαντλείται στην εγγύηση καταθέσεων που προβλέπει ρητώς η Οδηγία 94/19/ ΕΚ.

3. Οι ορισμοί «πιστωτικό ίδρυμα» και «χρηματοδοτικό ίδρυμα» σύμφωνα με την Οδηγία 2013/36/ΕΕ και τον Κανονισμό (ΕΕ) 575/2013

Η προσπάθεια του ενωσιακού νομοθέτη να ορίσει το πιστωτικό ίδρυμα δεν έχει ως αφετηρία την Οδηγία 2013/36/ΕΕ και τον Κανονισμό (ΕΕ) 575/2013. Το άρθρο 1 πρώτη περίπτωση της Οδηγίας 77/780/ΕΟΚ, η πρώτη Οδηγία για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν στην ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, ορίζει ως πιστωτικό ίδρυμα την επιχείρηση, η δραστηριότητα της οποίας συνίσταται στην αποδοχή καταθέσεων ή άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων από το κοινό και στη χορήγηση πιστώσεων για ίδιο λογαριασμό. Λίγα χρόνια αργότερα, το άρθρο 1 της Ο­δηγίας 83/350/ΕΟΚ10 επαναλαμβάνει αυτούσιο τον ορισμό του πιστωτικού ιδρύματος και προσθέτει αυτόν του χρηματοδοτικού ιδρύματος ως την  επιχείρηση η οποία δεν συνιστά πιστωτικό ίδρυμα και της οποίας η κύρια δραστηριότητα συνίσταται στην παροχή πιστωτικών διευκολύνσεων (περιλαμβανομένων των εγγυήσεων) ή στην απόκτηση συμμετοχών ή την πραγματοποίηση τοποθετήσεων. Το άρθρο 2 § 1 της Οδηγίας 89/646/ΕΟΚ, της δεύτερης Οδηγίας για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν στην ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, παραπέμπει στο άρθρο 1 πρώτη περίπτωση της Οδηγίας 77/780/ΕΟΚ για τον ορισμό του πιστωτικού ιδρύματος11. H Οδηγία αυτή προβαίνει για πρώτη φορά στον ορισμό του χρηματοδοτικού ιδρύματος ως την επιχείρηση η οποία δεν είναι πιστωτικό ίδρυμα και της οποίας η κύρια δραστηριότητα συνίσταται στην απόκτηση συμμετοχών ή στην άσκηση μιας ή περισσότερων από τις δραστηριότητες που αναγράφονται στα σημεία 2 έως 12 του καταλόγου του παραρτήματος12. Το άρθρο 4 σημείο 5 της Οδηγίας 2006/ 48/ΕΚ13 προσέθεσε ως επιπλέον αντικείμενο δραστηριοποίησης του πιστωτικού ιδρύματος τη διαχείριση ηλεκτρονικού χρήματος κατά την έννοια της Οδηγίας 2000/46/ΕΚ14. Για τα χρηματοδοτικά ιδρύματα επανέλαβε τον ίδιο ορισμό.

Η Οδηγία 2013/36/ΕΕ «σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων […]» και ο Κανονισμός (ΕΕ) 575/2013 «σχετικά με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις επενδύσεων […]», γνωστός ως Κανονισμός περί κεφαλαιακών απαιτήσεων, αποτελούν ένα σημαντικό εργαλείο για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, τόσο όσον αφορά στην ελεύθερη εγκατάσταση όσο και στην ελεύθερη παροχή χρηματοοικονομικών υπηρεσιών στον τομέα των πιστωτικών ιδρυμάτων15. Ο Κανονισμός (ΕΕ) 575/2013 προβλέπει ενιαίους κανόνες που αφορούν στις γενικές απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας προς τους οποίους οφείλουν να συμμορφώνονται τα χρηματοδοτικά ιδρύματα που εποπτεύονται δυνάμει της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ σχετικά με την τραπεζική διακυβέρνηση, τη διαχείριση κινδύνων και τις πολιτικές αποδοχών. Τα δύο αυτά νομοθετήματα, τα οποία δημοσιεύθηκαν την ίδια ημέρα16, δημιουργούν μια δέσμη μέτρων η οποία αποσκοπεί στο να καταστήσει τον τραπεζικό τομέα της ΕΕ πιο ανθεκτικό. Ειδικότερα,  μέσω του συντονισμού των εθνικών διατάξεων σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων επιδιώκεται: α) να τεθεί το νομικό πλαίσιο που θα διέπει την πρόσβαση στη δραστηριότητα των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων, β) να διαμορφωθεί το εποπτικό πλαίσιο και οι κανόνες της προληπτικής εποπτείας των ανωτέρω, γ) να διασφαλιστεί η χρηματοπιστωτική σταθερότητα των φορέων που δραστηριοποιούνται στις εν λόγω αγορές και δ) να διασφαλιστεί ένα υψηλό επίπεδο προστασίας επενδυτών και καταθετών17.

Η θέσπιση ενιαίων κανόνων αποτέλεσε μονόδρομο για τον ενωσιακό νομοθέτη: η χρηματοπιστωτική κρίση που ξεκίνησε το 2008 κατέδειξε την ανάγκη για μεγαλύτερη εμπιστοσύνη και αξιοπιστία στο χρηματοπιστωτικό σύστημα της ΕΕ18. Έπρεπε, συνεπώς, να δημιουργηθεί ένα κεντρικό, αυστηρό νομοθετικό πλαίσιο το οποίο θα διασφαλίζει τις τραπεζικές δραστηριότητες και θα καθορίζει τους κανόνες εποπτείας και προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων σε εθνικό επίπεδο. Πριν από την κρίση του 2008, η έλλειψη αποτελεσματικών ελέγχων και ισορροπιών εντός των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων είχε ως συνέπεια την πλημμελή εποπτεία της λήψης διαχειριστικών αποφάσεων. Τούτο οδήγησε σε βραχυπρόθεσμες και υπέρμετρα επικίνδυνες στρατηγικές διαχείρισης και ανέδειξε ότι η έλλειψη συστημάτων εσωτερικής διακυβέρνησης ενδέχεται να έχει επιζήμιες συνέπειες για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης19.

Προκειμένου να επιτευχθεί η συνοχή και η αποτελεσματικότητα των εθνικών διατάξεων σχετικά με α) την πρόσβαση στη δραστηριότητα των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων, β) τους λεπτομερείς όρους διακυβέρνησής τους και γ) στο εποπτικό τους πλαίσιο, ο ενωσιακός νομοθέτης προέβη στον ορισμό των οικονομικών παραγόντων που δραστηριοποιούνται εντός του χρηματοοικονομικού συστήματος της ΕΕ. Προέβη, δηλαδή, στο ορισμό τους ως «αυτοτελών εννοιών του δικαίου της ΕΕ» αποφεύγοντας οποιαδήποτε παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της έννοιας και του περιεχομένου τους. Ειδικότερα: 

Το άρθρο 3 § 1 σημείο 1 της Οδηγίας 2013/ 36/ΕΕ παραπέμπει ρητώς, όσον αφορά στον ορισμό της έννοιας του «πιστωτικού ιδρύματος», στο άρθρο 4 § 1 σημείο 1 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013. Με τη σειρά της, η διάταξη αυτή ορίζει την έννοια «πιστωτικό ίδρυμα» ως την επιχείρηση της οποίας η δραστηριότητα συνίσταται στην αποδοχή από το κοινό καταθέσεων ή άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων και στη χορήγηση πιστώσεων για ίδιο λογαριασμό.

Το άρθρο 3 § 1 σημείο 22 της Οδηγίας 2013/ 36/ΕΕ παραπέμπει ρητώς, όσον αφορά στον ορισμό της έννοιας του «χρηματοδοτικού ιδρύματος», στο άρθρο 4 § 1 σημείο 26 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013. Με τη σειρά της, η διάταξη αυτή ορίζει την έννοια «χρηματοδοτικό ίδρυμα» ως την επιχείρηση, πλην πιστωτικού ιδρύματος ή επιχειρήσεως επενδύσεων, της οποίας η κύρια δραστηριότητα συνίσταται στην απόκτηση συμμετοχών ή στην άσκηση μίας ή περισσότερων από τις δραστηριότητες που απαριθμούνται στα σημεία 2 έως 12 και στο σημείο 15 του καταλόγου που περιλαμβάνεται στο παράρτημα I της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ. 

Το άρθρο 3 § 1 σημείο 3 της Οδηγίας 2013/ 36/ΕΕ παραπέμπει ρητώς, όσον αφορά στον ορισμό της έννοιας του «ιδρύματος», στο άρθρο 4 § 1 σημείο 26 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/ 2013. Η αναφορά στον όρο «ίδρυμα», κατά τη διάταξη αυτή  πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με το άρθρο 4 § 1 σημείο 3 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013, κατά το οποίο ως «ίδρυμα» νοείται πιστωτικό ίδρυμα ή επιχείρηση επενδύσεων. Επομένως, τα πιστωτικά ιδρύματα τα οποία, κατά το άρθρο 4 § 1 σημείο 1 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013 είναι επιχειρήσεις των οποίων η δραστηριότητα συνίσταται στην αποδοχή από το κοινό καταθέσεων ή άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων και στη χορήγηση πιστώσεων για ίδιο λογαριασμό, δεν εμπίπτουν στην έννοια του χρηματοδοτικού ιδρύματος. Το ίδιο ισχύει και για τις επιχειρήσεις επενδύσεων, των οποίων ο ορισμός δίδεται στο άρθρο 4 § 1 σημείο 2 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013 με παραπομπή στο άρθρο 4 § 1 σημείο 1 της Οδηγίας 2014/65/ΕΕ20.

Κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω ενωσιακών νομοθετημάτων, το ΔΕΕ με την απόφαση C-427/ 2221 προέβη σε μια περαιτέρω αποσαφήνιση των εννοιών «πιστωτικό ίδρυμα», «χρηματοδοτικό ίδρυμα» και «ίδρυμα». Ειδικότερα, το Δικαστήριο επεσήμανε ότι, από το γράμμα του άρθρου 4 § 1 σημείο 1 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013 σχετικά με τον ορισμό του «πιστωτικού ιδρύματος», προκύπτει ότι το τελευταίο περιλαμβάνει δύο στοιχεία: ήτοι, αφενός, «την αποδοχή από το κοινό καταθέσεων ή άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων» και, αφετέρου, τη «χορήγηση πιστώσεων για ίδιο λογαριασμό»22. Το Δικαστήριο έσπευσε να διευκρινίσει ότι μόνο εφόσον η δραστηριότητα μιας επιχείρησης περιλαμβάνει «οπωσδήποτε» σωρευτικά τα δύο αυτά στοιχεία υφίσταται πιστωτικό ίδρυμα23. Περαιτέρω, το Δικαστήριο προσέθεσε ότι ο ορισμός της έννοιας του «πιστωτικού ιδρύματος» στηρίζεται στη λειτουργία που επιτελούν, μεταξύ άλλων, οι τράπεζες στη ροή του χρήματος των εθνικών οικονομιών, δεδομένου ότι το βασικό καθήκον τους συνίσταται στη σύνδεση της αποταμίευσης με την επένδυση, δηλαδή στη συγκέντρωση των κεφαλαίων και τον δανεισμό τους24. Ως εκ τούτου, μια επιχείρηση η οποία δεν αποδέχεται καταθέσεις ή άλλα επιστρεπτέα κεφάλαια από το κοινό και η οποία, ως εκ τούτου, χορηγεί πιστώσεις αποκλειστικά με κεφάλαια τα οποία προέρχονται από άλλες πηγές, δεν εμπίπτει στην έννοια του «πιστωτικού ιδρύματος»25. Η δυνατότητα που παρέχεται στα χρηματοδοτικά ιδρύματα να ασκούν στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, κάποιες από τις δραστηριότητες του χρηματοπιστωτικού τομέα δεν τα καθιστά πιστωτικά ιδρύματα26. Σχετικά με το «χρηματοδοτικό ίδρυμα», το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι προϋπόθεση για να χαρακτηριστεί μια επιχείρηση ως χρηματοδοτικό ίδρυμα αποτελεί η διασύνδεσή της με τον χρηματοπιστωτικό τομέα. Εάν δεν ασκεί ούτε άμεσα, ούτε μέσω συμμετοχών μία ή περισσότερες από τις δραστηριότητες που απαριθμούνται στο παράρτημα I της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ, δεν μπορεί να θεωρηθεί χρηματοδοτικό ίδρυμα κατά την έννοια της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ και του Κανονισμού (ΕΕ) 575/201327.

4. Η ενσωμάτωση της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ και του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013 στο ελληνικό δίκαιο

Ο ν. 4261/2014 (Α΄107) ενσωματώνει στο ελληνικό δίκαιο την Οδηγία 2013/36/ΕΕ. Στο άρθρο 3 § 1 σημείο 1, 3 και 22 αυτού προβαίνει στην αποσαφήνιση των όρων «πιστωτικό ίδρυμα», «ίδρυμα», «χρηματοδοτικό ίδρυμα». Ο εθνικός νομοθέτης δεν προβαίνει σε ορισμούς παρά παραπέμπει σε αυτούς που δίνονται από τον Κανονισμό (ΕΕ) 575/2013, καθώς πρόκειται για έναν δεσμευτικό για το εθνικό μας δίκαιο κανόνα. Συνεπώς, προκειμένου να χαρακτηριστούν οι ΕΔΑΔΠ και ΕΑΑΔΠ ως πιστωτικά ιδρύματα θα πρέπει, σύμφωνα με τα προλεχθέντα, να αναζητηθεί εάν πληρούν σωρευτικά μια διπλή προϋπόθεση: «την αποδοχή από το κοινό καταθέσεων ή άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων» και τη «χορήγηση πιστώσεων για ίδιο λογαριασμό». Καθώς πρόκειται για Κανονισμό της ΕΕ, μια νομική πράξη άμεσα δεσμευτική (άρθρο 288 ΣΛΕΕ), δεν δύναται να εξαρτηθεί η εφαρμογή του από διατάξεις άλλες πέρα από αυτές που τυχόν απαιτεί ο ίδιος ο Κανονισμός28. Το ερώτημα το οποίο, συνεπώς, τίθεται είναι το επόμενο: ποια είναι η δραστηριότητα των ΕΔΑΔΠ και των ΕΑΑΔΠ, ώστε να χαρακτηριστούν είτε πιστωτικά ιδρύματα, είτε χρηματοδοτικά ιδρύματα σύμφωνα με τους δεσμευτικούς ορισμούς του ενωσιακού δικαίου;

Ο ν. 4354/2015 θεσπίζει το βασικό πλαίσιο ίδρυσης, αδειοδότησης, λειτουργίας και εποπτείας των ΕΔΑΔΠ και των ΕΑΑΔΠ από την Τράπεζα της Ελλάδος. Το άρθρο 1 του νόμου θέτει ως σκοπό ίδρυσής τους τη διαχείριση απαιτήσεων από συμβάσεις δανείων ή/και πιστώσεων οι οποίες δεν εξυπηρετούνται για διάστημα μεγαλύτερο των ενενήντα ημερών, καθώς και αυτές που εξυπηρετούνται όταν υπάρχουν μαζί και μη εξυπηρετούμενα δάνεια ή/και πιστώσεις. Οι ΕΔΑΔΠ και οι ΕΑΑΔΠ δύνανται να λαμβάνουν άδεια από την ΤτΕ προκειμένου να χορηγούν νέα δάνεια ή πιστώσεις σε δανειολήπτες, δάνεια ή/και πιστώσεις των οποίων έχουν εξαγοράσει μόνο, όμως, όταν πρόκειται να γίνει αναχρηματοδότηση των υπερήμερων δανείων. 

Εξετάζοντας τις ΕΔΑΔΠ και τις ΕΑΑΔΠ βάσει των κριτηρίων που έθεσε το ΔΕΕ με την απόφαση C-427/22 καταλήγουμε στο ακόλουθο ασφαλές συμπέρασμα: από τη στιγμή που οι δραστηριότητες που αναφέρονται στο ενωσιακό δίκαιο για τα πιστωτικά ιδρύματα μέσα από τον ορισμό που δίνεται στον Κανονισμό (ΕΕ) 575/2013, ορισμός ο οποίος συνιστά αυτοτελή έννοια του ενωσιακού δικαίου, δεν ασκούνται  σωρευτικά από τις ΕΔΑΔΠ και τις ΕΑΑΔΠ δεν πρόκειται για πιστωτικά ιδρύματα. Το αντικείμενο εργασιών τους δεν συγκεντρώνει την αποδοχή από το κοινό καταθέσεων ή άλλων επιστρεπτέων κεφαλαίων και τη χορήγηση πιστώσεων για  ίδιο λογαριασμό. Για να μην καταλείπεται καμία αμφιβολία περί αυτού ο ίδιος Έλληνας νομοθέτης, με τη διάταξη του άρθρου 69 § 1 του ν. 4549/2018 (Α’ 105) η οποία αντικατέστησε το δεύτερο εδάφιο της περ. α΄ της § 1 του άρθρου 1 του ν. 4354/2015, σπεύδει να διευκρινίσει ότι πρόκειται για χρηματοδοτικά ιδρύματα.

Σε αναμονή της απόφασης του ΔΕΕ το Συμβούλιο Επικρατείας θα κλείσει ένα μεγάλο κεφάλαιο, που έχει ανοίξει σχετικά με τον ρόλο των ΕΔΑΔΠ και ΕΑΑΔΠ στην οικονομική ζωή της χώρας. Πρόκειται για μια ακόμη προσπάθεια να αποσαφηνιστούν κανόνες που διέπουν τη λειτουργία τους τους οποίους αγνοεί η συντριπτική πλειοψηφία των πολιτών και η μεγάλη πλειοψηφία του νομικού κόσμου.

• 1

  Οδηγία 2013/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Ιουνίου 2013 «σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων, για την τροποποίηση της Οδηγίας 2002/87/ΕΚ και για την κατάργηση των Οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ» , EEL 176 της 27.6.2013, σσ. 338-436.

• 2

  Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 575/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις επενδύσεων και την τροποποίηση του Κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012. Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ, EE L176, σσ. 1-337.

• 3

  Βλ. Προτάσεις της Γενικής Εισαγγελέως Laila ME­DINA της 29ης Ιουνίου 2023 για τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-207/22, C-267/22 και C-290/22, σκ. 31.

• 4

  Βλ. απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 1984, Ekro, C-327/82, EU:C:1984:11, σκ. 11· Απόφαση της 4ης Ιουλίου 1985, ΑS, C-220/84, ECLI:EU:C:1985:302, σκ. 41· Aπόφαση της 17ης Ιουλίου 2008, Kozłowski, C-66/08, EU:C: 2008:437, σκ. 42· Απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2011, Budějovický Budvar, C-482/09, ECLI:EU:C:2011:605, σκ. 29· Απόφαση της 27ης Ιουνίου 2013, Malaysia Dairy Industries, C-320/12, ECLI:EU:C:2013:435, σκ. 25· Aπόφαση της 26ης Ιουλίου 2017, Ouhrami, C‑225/16, EU:C: 2017:590, σκ. 38· Απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, C‑18/20, EU:C:2021:710, σκ. 32· Απόφαση της 3ης Φεβρουαρίου 2022, Finanzamt A, C-515-20, EU:C:2022:73, σκ. 26· Απόφαση της 30ής Μαρτίου 2023, Μ. Ya. M. (Αποποίηση 54 κληρονομίας εκ μέρους κληρονόμου), C‑651/21, EU: C:2023:277, σκ. 41· Απόφαση της 30ης Μαρτίου 2023, М. Ya. M., C‑651/21, EU:C:2023:277, σκ. 41· Απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 2023, Lineas – Concessões de Transportes SGPS SA κ.λπ., Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑207/22, C‑267/22 και C‑290/22, EU:C:2023:810, σκ. 53.

• 5

  Απόφαση της 11ης Φεβρουαρίου 1999, Romanelli, C- 366/97, ECLI: ECLI:EU:C:1999:71.

• 6

  Πρώτη Οδηγία 77/780/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 12ης Δεκεμβρίου 1977 περί του συντονισμού των νομοθετικών, Κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος (77/780/ΕΟΚ), ΕΕ L 322 της 17.12.1977, σσ. 30-37.

• 7

  Δεύτερη Οδηγία 89/646/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1989 για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος και την τροποποίηση της Οδηγίας 77/780/ΕΟΚ, EE L 386 της 30.12.1989, σσ. 1-13.

• 8

  Απόφαση της 12ης Οκτωβρίου 2004 (ολομέλεια), Peter Paul, C-222/02, ECLI:EU:C:2004:606.

• 9

  Οδηγία 94/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 30ής Μαΐου 1994 περί των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων, ΕΕ L 135 της 31.5.1994, σσ. 5-14. 

• 10

  Οδηγία 83/350/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 13ης Ιουνίου 1983 για την εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε ενοποιημένη βάση, ΕΕ L 193 της 18.7.1983, σσ. 18-20.

• 11

  Οι διατάξεις των Οδηγιών 77/780, 89/299 και 89/646 ενσωματώθηκαν στην Οδηγία 2000/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 2000, σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων (ΕΕ L 126, σσ. 1-59), μετά την κωδικοποίηση στην οποία προέβη ο ενωσιακός νομοθέτης, λόγω των πολλών ουσιαστικών τροποποιήσεων που αυτές είχαν υποστεί. Στην τελευταία αυτή Οδηγία ο νομοθέτης προσδιορίζει ότι το πιστωτικό ίδρυμα δύναται να είναι ιδιωτική ή δημόσια επιχείρηση εφόσον έχει λάβει άδεια λειτουργίας σε τρίτη χώρα.

• 12

  Η Οδηγία 92/30/ΕΚ προβαίνει στους ίδιους ορισμούς, βλ. Οδηγία 92/30/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 6ης Απριλίου 1992 σχετικά με την εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε ενοποιημένη βάση, ΕΕ L 110, 28.4.1992, σσ. 52-58.

• 13

  Οδηγία 2006/48/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Και του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 2006, σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων (αναδιατύπωση) (Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ), ΕΕ L 177 της 30.06.2006, σσ. 1-200. 

• 14

  Οδηγία 2000/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Σεπτεμβρίου 2000, για την ανάληψη, την άσκηση και την προληπτική εποπτεία της δραστηριότητας ιδρύματος ηλεκτρονικού χρήματος, ΕΕ L 275 της 27.10.2000, σσ. 39-43.

• 15

  Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 5 και 20 της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ. 

• 16

  Ο Κανονισμός (ΕΕ) 575/2013 εφαρμόζεται από τις 28 Ιουνίου 2013, επομένη από τη δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ, και η Οδηγία 2013/ 36/ΕΕ από τις 17 Ιουλίου 2014, εικοστή ημέρα από τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της ΕΕ.

• 17

  Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 2, 5 και 20 της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ, 5 και 7 και του Κανονισμού (ΕΕ) 575/ 2013.

• 18

  Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 53 και 54 της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ και τις σκέψεις 113 και 114 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/ 2013.

• 19

  Βλ. Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών, Final Report on Guidelines on internal governance under Directive 2013/36/EU, EBA/GL/2021/05, 2 Ιουλίου2021, σ. 5. Η έλλειψη συστημάτων εσωτερικής διακυβέρνησης δύνατο να είχε επιζήμιες συνέπειες για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 53 και 54 της Οδηγίας 2013/36/ΕΕ, καθώς και από τις αιτιολογικές σκέψεις 113 και 114 του Κανονισμού (ΕΕ) 575/2013. 

• 20

  Οδηγία 2014/65/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων και την τροποποίηση της Οδηγίας 2002/92/ΕΚ και της Οδηγίας 2011/61/ΕΕ (αναδιατύπωση) (ΕΕ L 173 της 12.6.2014, σσ. 349–496).

• 21

  Βλ. Απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 2023, BG, C-427/22, EU:C:2023:877, σκ. 57-59 και 67.

• 22

  Σκ. 57.

• 23

  Σκ. 58-59.

• 24

  Σκ. 62.

• 25

  Σκ. 55. Βλ. επίσης απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 2023, BG, ό.π., σκ. 62-63.

• 26

  Σκ. 75.

• 27

  Βλ. Απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 2023, Lineas – Concessões de Transportes SGPS SA κ.λπ., ό.π., σκ. 80.

• 28

  Βλ. Απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1973, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ιταλικής Δημοκρατίας, C-39/72, ECLI:EU:C:1973:13, σκ. 20.