Άρειος Πάγος (Α1΄ Τμήμα)

Αριθ. 789/2024

Πρόεδρος: Α. Υφαντή, Αντιπρόεδρος 

Εισηγητής: Ε. Νικόπουλος, Αρεοπα­γί­της

Δικηγόροι: Μ. Μυτάρου, Α. Καφτάνη

Δικαιοδοσία διοικητικών δικαστηρίων. Δημόσιες συμβάσεις. Κριτήρια χαρακτηρισμού μίας σύμβασης ως Διοικητικής ή Ιδιωτικής. Υπαγωγή των διαφορών με συμβάσεις Δημοσίου στη Δικαιοδοσία των Διοικητικών Δικαστηρίων. Προσφυγές ή αγωγές που στις 1.11.2017 εκκρεμούσαν στο πολιτικό Πενταμελές Εφετείο, πλην όμως δεν ήταν εγγεγραμμένες στο πινάκιο αυτού, γιατί είχε ματαιωθεί η συζήτησή τους, συνεχίζουν να υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών Δικαστηρίων και δη στην αρμοδιότητα του Τριμελούς Εφετείου (Άρθρα 64 ΕισΝΚΠολΔ, 94 Σ, 1 § 1 ν. 1406/ 1983, 1 ν. 3669/2008, 175, 377, 379 ν. 4412/ 2016, 175 ν. 4412/2016).

Κατά τις διατάξεις του άρθρου 94 §§ 1, 2 και 3 του Συντάγματος ορίζεται ότι στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά Δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου (§ 1), ότι στα πολιτικά Δικαστήρια υπάγονται οι ιδιωτικές διαφορές, καθώς και υποθέσεις εκουσίας δικαιοδοσίας, όπως νόμος ορίζει (§ 2) και ότι σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά Δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά Δικαστήρια (§ 3). Περαιτέρω, με το άρθρο 1 § 1 του ν. 1406/ 1983, που εκδόθηκε σε εκτέλεση της διάταξης του άρθρου 94 § 1 του Συντάγματος, όπως αυτή ίσχυε πριν τη συνταγματική αναθεώρηση, και επέβαλε την εντός πενταετούς προθεσμίας, δυναμένης να παραταθεί με νόμο, υποβολή της εκδίκασης στα τακτικά διοικητικά Δικαστήρια εκείνων εκ των διοικητικών διαφορών ουσίας που δεν είχαν ακόμη υπαχθεί στα Δικαστήρια αυτά, υπήχθησαν στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών Δικαστηρίων όλες οι διοικητικές διαφορές ουσίας, μεταξύ δε των ενδεικτικά προβλεπόμενων στην § 2 του ίδιου άρθρου 1 περιπτώσεων περιελήφθησαν και οι διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας των διοικητικών συμβάσεων (εδάφιο ι), δηλαδή οι διαφορές που προέρχονται από διοικητική σύμβαση και ανάγονται στο κύρος, την ερμηνεία και την εκτέλεση αυτής ή σε οποιαδήποτε παρεπόμενη της συμβάσεως αυτής αξίωση. Εξάλλου, η σύμβαση είναι διοικητική, εάν το ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη είναι το Ελληνικό Δημόσιο ή Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου (ν.π.δ.δ.) και με τη σύναψη της συμβάσεως επιδιώκεται η ικανοποίηση σκοπού, τον οποίο ο νόμος έχει αναγάγει σε δημόσιο, το δε Ελληνικό Δημόσιο ή ν.π.δ.δ., είτε βάσει του κανονιστικού καθεστώτος, που διέπει τη σύμβαση, είτε βάσει ρητρών, που προβλέπονται κανονιστικώς και έχουν περιληφθεί στη σύμβαση και που αποκλίνουν από το κοινό δίκαιο, βρίσκεται προς ικανοποίηση του εν λόγω σκοπού σε υπερέχουσα θέση απέναντι στο αντισυμβαλλόμενο μέρος, δηλαδή σε θέση μη προσιδιάζουσα στον δυνάμει των διατάξεων του ιδιωτικού δικαίου συναπτόμενο συμβατικό δεσμό (ΑΕΔ 28/2011, 21/2009, 14/2007, 10/2003). Συμβάσεις που δεν συγκεν­τρώνουν σωρευτικά τα προαναφερθέντα γνωρίσματα είναι ιδιωτικές και οι διαφορές που προέρχονται από αυτές υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών Δικαστηρίων (ΑΕΔ 1/2016, 3/2012, 29/2011). Περαιτέρω, κατά το  άρθρο 1 §§ 1 έως 3 του ν. 3669/2008 (ΦΕΚ Α' 116/18.6. 2008) «Κύρωση της κωδικοποίησης της νομοθεσίας κατασκευής δημόσιων έργων», ο οποίος (νόμος) καταργήθηκε με την § 1 περίπτωση 31 του άρθρου 377 του ν. 4412/2016 (ΦΕΚ Α' 147/8.8. 2016), πλην των άρθρων 80 έως 110, τα οποία παρέμειναν σε ισχύ μέχρι την έκδοση του προεδρικού διατάγματος του άρθρου 83, και τα οποία με την έκδοση του προεδρικού διατάγματος της § 20 του άρθρου 118 του ν. 4472/2017 καταργούνται και αυτά (άρθρο 118 § 25 του ν. 4472/2017 (ΦΕΚ Α 74/19.5.2017), και ισχύει (o νόμος) στην προκειμένη περίπτωση, που αφορά σύμβαση που έχει συναφθεί πριν την 8.8.2016, «1. Οι διατάξεις του παρόντος Κώδικα εφαρμόζονται σε όλα τα έργα που προγραμματίζονται και εκτελούνται από τους φορείς, που αναφέρονται στην § 1 του άρθρου 14 του ν. 2190/1994 (ΦΕΚ 28 Α')», μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και το ν.π.ι.δ. ... (ΕΜΣΤ), με έδρα την Αθήνα, που εποπτεύεται από τον Υπουργό Πολιτισμού, χρηματοδοτείται από το Ελληνικό Δημόσιο, και λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος, κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, εφόσον δεν ορίζεται ειδικότερα στις διατάξεις του ιδρυτικού του αυτού νόμου. Διοικείται δε, το ΕΜΣΤ, από το Διοικητικό Συμβούλιο, και τον Διευθυντή του, και απολαμβάνει όλων των διοικητικών και δικαστικών ατελειών, καθώς και όλων των δικονομικών και ουσιαστικών προνομίων του Ελληνικού Δημοσίου, κατά το άρθρο 2 του ν. 2557/1997 (ΦΕΚ Α' 271/24.12.1997), για την Εικαστική πολιτική, τα Μουσεία και Κέντρα Σύγχρονης Τέχνης. «2. Τα δημόσια έργα είναι έργα υποδομής της χώρας που καλύπτουν βασικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, συμβάλλουν στην ανάπτυξη των παραγωγικών δυνατοτήτων, στην αύξηση του εθνικού προϊόντος, στην ασφάλεια της χώρας και γενικά αποσκοπούν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής του λαού. Τα δημόσια έργα εντάσσονται στο γενικό πλαίσιο της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης της χώρας και υλοποιούν επιλογές του δημοκρατικού προγραμματισμού και κατά την § 3, «3. Από τεχνική άποψη δημόσια έργα είναι όλα τα έργα που εκτελούν οι φορείς της § 1 και συνδέονται με οποιονδήποτε τρόπο με το έδαφος, το υπέδαφος ή τον υποθαλάσσιο χώρο, όπως και τα πλωτά τμήματα των τεχνικών έργων. Ως έργο νοείται κάθε νέα κατασκευή ή επέκταση ή ανακαίνιση ή επισκευή ή συντήρηση και η οικονομικά ή τεχνικά αυτοτελής λειτουργία, καθώς και κάθε σχετική ερευνητική εργασία, που απαιτεί τεχνική γνώση και επέμβαση». Επίσης, κατά το άρθρο 77 §§ 1 και 2 του ίδιου Κώδικα, «1. Κάθε διαφορά μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών που προκύπτει από τη σύμβαση κατασκευής δημόσιου έργου επιλύεται με την άσκηση προσφυγής ή αγωγής στο αρμόδιο δικαστήριο κατά τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας ή του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας, με την επιφύλαξη των επόμενων παραγράφων. ... 2. Αρμόδιο δικαστήριο για την εκδίκαση των διαφορών αυτών είναι το διοικητικό ή πολιτικό εφετείο της περιφέρειας στην οποία εκτελείται το έργο. Παρέκταση αρμοδιότητας δεν επιτρέπεται. Αν το έργο εκτελείται στην περιφέρεια δύο ή περισσότερων εφετείων, αρμόδιο καθίσταται εκείνο που ορίζει ο Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας ή του Αρείου Πάγου, ύστερα από αίτηση εκείνου που ενδιαφέρεται να ασκήσει την προσφυγή». Από το συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων και εκείνης της § 4 του άρθρου 64 του ΕισΝΚΠολΔ, όπως ίσχυε πριν την κατάργησή του με το άρθρο 26 του ν. 4491/2017 (ΦΕΚ Α' 152/13.10.2017), προκύπτει ότι στην περίπτωση κατά την οποία η υπόθεση υπάγεται, … στη δικαιοδοσία των πολιτικών Δικαστηρίων, τότε αρμόδιο για την εκδίκαση αυτής καθίσταται το Εφετείο, και μάλιστα υπό πενταμελή σύνθεση, όταν η διαφορά, είτε από τη σύμβαση, είτε από τον αδικαιολόγητο πλουτισμό, σε περίπτωση άκυρης συμβάσεως, αφορά στην εκτέλεση δημόσιου έργου που αποβλέπει στην εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού (ΑΠ 1284/2015, ΑΠ 1056/2014). Η υπαγωγή μιας συμβάσεως έργου υπό το ιδιαίτερο νομοθετικό καθεστώς των διατάξεων του ν. 3669/2008 προϋποθέτει μεταξύ των άλλων ότι το αντικείμενο αυτής συνίσταται στην εκτέλεση δημοσίου έργου, όπως το εννοιολογικό αυτού περιεχόμενο προσδιορίζεται ανωτέρω, χωρίς να ασκεί έννομη επιρροή ο χαρακτηρισμός της (οικείας εργολαβικής) συμβάσεως ως διοικητικής ή μη. Ο χαρακτηρισμός αυτός απλώς προσδιορίζει τη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου (διοικητικού ή πολιτικού) προς επίλυση των εκ της εργολαβίας διαφορών (ΑΠ 1066/2018). Το παραπάνω νομοθετικό καθεστώς, κατά το οποίο οι διαφορές από εκτέλεση δημοσίου έργου υπάγονταν, είτε στη δικαιοδοσία των διοικητικών Δικαστηρίων, όταν επρόκειτο για διοικητική σύμβαση, έστω και αν η αξίωση θεμελιωνόταν στις περί αδικαιολόγητου πλουτισμού διατάξεις και ιδρυόταν εξαιρετική καθ’ ύλην αρμοδιότητα του διοικητικού Εφετείου, είτε στη δικαιοδοσία των πολιτικών Δικαστηρίων, όταν επρόκειτο για ιδιωτικού δικαίου σύμβαση, έστω και αν η αξίωση θεμελιωνόταν στις περί αδικαιολόγητου πλουτισμού διατάξεις και ιδρυόταν εξαιρετική καθ’ ύλην αρμοδιότητα του πολιτικού, υπό πενταμελή σύνθεση, Εφετείου, μεταβλήθηκε με τη θέσπιση των άρθρων 20 έως 28 του ν. 4491/13.10.2017. Ειδικότερα, η διάταξη του άρθρου 175 του ανωτέρω ν. 4412/ 2016 «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/ 24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)», (ΦΕΚ A 147/ 8.8.2016), αντικαταστάθηκε με το άρθρο 21 του ν. 4491/2017 και με τη νέα διάταξη καθιερώνεται αποκλειστική καθ’ ύλην αρμοδιότητα μόνο του διοικητικού Εφετείου της περιφέρειας στην οποία εκτελείται το έργο, για κάθε διαφορά μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών που προκύπτει από τη σύμβαση κατασκευής δημόσιου έργου, ανεξάρτητα από τον χαρακτήρα της σύμβασης ως διοικητικής ή ως ιδιωτικού δικαίου, η οποία (διαφορά) επιλύεται με την άσκηση προσφυγής ή αγωγής στο ως άνω διοικητικό Εφετείο, αποκλεισθείσας έτσι της αρμοδιότητας του πολιτικού Εφετείου. Ενώ αρχικά, πριν δηλαδή τη θέσπιση του ν. 4491/2017, ο ν. 4412/2016 και επομένως και η διάταξή του του άρθρου 175 εφαρμοζόταν, κατά το άρθρο 376, μόνο για τις συμβάσεις των οποίων η διαδικασία σύναψης λαμβάνει χώρα μετά την έναρξη της ισχύος του, δηλαδή μετά την 8.8.2016, εντούτοις προσδόθηκε αναδρομική ισχύ στη διάταξη αυτή, του άρθρου 175, στη διάταξη, δηλαδή, που προέβλεπε τη διαδικασία της δικαστικής επίλυσης των ως άνω διαφορών, αφού με το άρθρο 23 του νεότερου ν. 4491/2017 προστέθηκε § 14 στο ως άνω άρθρο 376, σύμφωνα με την οποία: «14. Το άρθρο 175 του ν. 4412/2016 εφαρμόζεται και στις διαφορές που ανακύπτουν από συμβάσεις έργων και μελετών που έχουν συναφθεί πριν από την έναρξη ισχύος του ν. 4412/ 2016». Επιπρόσθετα, με το άρθρο 26 του ίδιου ν. 4491/2017, καταργήθηκε το άρθρο 64 § 4 του ΕισΝΚΠολΔ, που προέβλεπε την συγκρότηση του πολιτικού Πενταμελούς Εφετείου για τις διαφορές από δημόσια έργα, στην περίπτωση που αυτές αναφύονται από ιδιωτικού δικαίου συμβάσεις, σε οποιαδήποτε νομική βάση και αν θεμελιώνονται, κατά τα ήδη λεχθέντα, ενώ με το άρθρο 28 του ίδιου ν. 4491/2017 έγινε ειδική ρύθμιση για τις εκκρεμείς κατά την 1.11.2017 προσφυγές ή αγωγές και, ειδικότερα, προστέθηκε στο άρθρο 379 του ίδιου ν. 4412/2016 § 14, με το ακόλουθο περιεχόμενο «14. Προσφυγές ή αγωγές, που έχουν κατατεθεί μέχρι την 1.11.2017, δικάζονται από το Δικαστήριο, στο οποίο έχουν κατατεθεί. Εξαιρετικά, όσες από αυτές εκκρεμούν στο πολιτικό Πενταμελές Εφετείο, αλλά δεν είναι εγγεγραμμένες στο πινάκιο, γιατί έχει ματαιωθεί η συζήτησή τους, όταν επαναφερθούν για συζήτηση, θα εισαχθούν στο πολιτικό Τριμελές Εφετείο». Από τις ανωτέρω διατάξεις συνάγεται ότι στην περίπτωση, κατά την οποία η υπόθεση υπάγεται, για τους λόγους που αναφέρθηκαν παραπάνω, στη δικαιοδοσία των πολιτικών Δικαστηρίων, τότε προσφυγές ή αγωγές που στις 1.11.2017 εκκρεμούσαν στο πολιτικό Πενταμελές Εφετείο, πλην όμως δεν ήταν εγγεγραμμένες στο πινάκιο αυτού, γιατί είχε ματαιωθεί η συζήτησή τους, συνεχίζουν να υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών Δικαστηρίων, με τη μοναδική διαφοροποίηση ότι, όταν επαναφερθούν για συζήτηση, προδήλως με κλήση οποιουδήποτε εκ των διαδίκων τους, θα εισαχθούν στο πολιτικό Τριμελές Εφετείο, αφού πλέον το πολιτικό Πενταμελές Εφετείο έχει καταργηθεί. H τελευταία αυτή ρύθμιση εφαρμόζεται, κατά λογική ακολουθία, αναλόγως και για όσες υποθέσεις έχουν αχθεί για οποιονδήποτε λόγο ενώπιον του Τριμελούς (πολιτικού) Εφετείου, είτε το πρώτον (ενδεχομένως εκ παραδρομής ως προς την αρμοδιότητα του πενταμελούς ή τριμελούς εφετείου), οπότε δεν καταλείπεται πλέον περιθώριο παραπομπής τους στο Πενταμελές Εφετείο, είτε ενόψει εφέσεων επί αποφάσεων, οι οποίες αναρμοδίως είχαν εκδοθεί από πρωτοδικεία, παρότι οι σχετικές υποθέσεις υπάγονταν προηγουμένως στην αρμοδιότητα του Πενταμελούς Εφετείου, με συνέπεια την εξαφάνισή τους από τα Τριμελή Εφετεία και τη διακράτησή τους πλέον από αυτά προς εκδίκαση της υπόθεσης σε πρώτο βαθμό (ΑΠ 1269/2022).

Ε.Π.

■